Wyznaczniki polityki zagranicznej

Uważamy, że z całej problematyki teorii stosunków międzynarodo¬wych kwestię najważniejszą stanowi problem sił sprawczych urucha¬miających międzynarodowe działania państw, a więc problem fun¬kcjonowania wyznaczników ich polityki zagranicznej. Prowadzenie badań nad wyznacznikami może przynieść ważne korzyści praktyczne, ułatwiając odpowiedź na pytanie: dlaczego w pewnych sytuacjach państwa reagują w określony sposób i dlaczego ich reakcje różnią się między sobą? Sądzimy, że dalsze badanie pola polityki zagranicznej może stanowić bardzo wartościową podstawę do tworzenia eksplanacyjnych teorii stosunków międzynarodowych, a także prognozowania i planowania polityki zagranicznej.
Zakładamy, że wyznacznik jest to system wzajemnie warunkują¬cych się przesłanek, powodujących określony skutek i wystarczają¬cych, by dany skutek wystąpił. Tak rozumiane wyznaczniki polityki zagranicznej państwa można podzielić na:
♦ obiektywne, czyli zmienne niezależne od wartościowania dokony¬wanego przez decydentów i działające obiektywnie, a więc zupełnie niezależnie od stanu ich działalności;
♦ subiektywne, czyli zmienne zależne od systemu wyznaczników obiektywnych, ale odzwierciedlających stan percepcji ośrodka po¬dejmowania decyzji politycznych;
♦ wewnętrzne, które odzwierciedlają system wewnątrzpaństwo¬wych interesów społecznych w stosunku do międzynarodowego środowiska państwa, a szczególnie jego rację stanu;
♦ zewnętrzne, odzwierciedlające wpływ międzynarodowego śro¬dowiska państwa na jego politykę zagraniczną.
Żadne państwo działające we współczesnym systemie współzależ¬nych stosunków międzynarodowych nie może w pełni zrealizować polityki zagranicznej ukształtowanej wyłącznie przez wyznaczniki we¬wnętrzne. Każde państwo musi natomiast brać pod uwagę interesy innych członków społeczności międzynarodowej.
W literaturze światowej, a także i polskiej, sformułowano dotych¬czas wiele katalogów wyznaczników polityki zagranicznej państwa, od bardzo ogólnych aż do ściśle behawioralnych, które są wykorzystywa¬ne do budowania komputerowych modeli polityki zagranicznej róż¬nych państw. Na przykład jedną z pierwszych prób behawioralnych podjął R. Rummel, definiując aż 236 zmiennych kształtujących politykę zagraniczną państw. Obejmowała ona tak proste czynniki, jak obszar państwa, jego ludność i produkcję przemysłową, i tak złożone, jak odległość od ZSRR i USA, liczbę ambasad, strajków wewnętrznych, osób zabitych w czasie demonstracji, zmarłych na tyfus itd.
W naszych wcześniejszych pracach przyjęliśmy, iż katalog wyznacz¬ników polityki zagranicznej państwa obejmuje dziesięć grup wyznacz¬ników: pięć z nich ma charakter wewnętrzny, pięć zewnętrzny, dzie¬więć obiektywny i jedna subiektywny.
1. Wyznaczniki materialno-społeczne bardzo głęboko kształtują politykę zagraniczną państw. Obejmują one społeczną strukturę pań¬stwa, jego potencjał gospodarczy i naukowo-techniczny, a także si¬łę militarną. Znaczenie tej grupy wyznaczników próbowano dotych¬czas mierzyć za pomocą takich wskaźników, jak dochód narodowy, dochód na jednego mieszkańca, poziom produkcji najważniejszych towarów (energii, stali, komputerów), poziom życia obywateli, udział wydatków militarnych w dochodzie narodowym, wartość produkcji przemysłowej na jednego zatrudnionego robotnika i inżyniera, łączny potencjał militarny, siła konfliktów społecznych itd. Ta grupa wyzna¬czników określa przede wszystkim „siłę" państwa, a tym samym jego realne możliwości kształtowania środowiska międzynarodowego.
2. Wyznaczniki aksjologiczne obejmują system akceptowanych przez grupę rządzącą wartości politycznych, ideologie akceptowane przez inne grupy społeczne w państwie, poziom i charakter narodowej kultury i tradycji, historyczne doświadczenia narodu w stosunku do innych narodów, funkcjonowanie opinii publicznej, rodzaj dominują¬cej religii i jej cechy, wpływ innych religii na duchowe i polityczne życie narodu. Wyznaczniki aksjologiczne wpływają na politykę zagra¬niczną państwa przede wszystkim w sferze określania pożądanego stanu środowiska międzynarodowego, niezależnie od tego, czy pań¬stwo ma realne możliwości jego zmiany czy nie.
3. Wyznaczniki demograficzne to głównie liczba ludności państwa, tempo przyrostu naturalnego, gęstość zaludnienia, struktura narodo¬wa i etnicza, struktura ludności według wieku, odsetek ludności miej¬skiej itd. Wyznaczniki te są ściśle i dwustronnie związane z procesami społecznymi, gospodarczymi oraz kulturowymi zachodzącymi w da¬nym państwie. Wyznaczniki demograficzne, poprzez grupy wyznacz¬ników, które wymieniliśmy wcześniej, kształtują politykę zagraniczną w sposób pośredni. Jednak związki bezpośrednie także występują, szczególnie w przypadku zamieszkiwania własnych obywateli państwa na obcych terytoriach lub stałego przebywania tam byłych obywateli czy członków własnej grupy narodowej. Celem polityki zagranicznej często staje się wtedy ochrona takich mniejszości narodowych lub etniczych.
4. Wyznaczniki geopolityczne określają terytorialną podstawę pań¬stwa w relacji strategicznej do innych państw i tym samym mają bardzo istotny wpływ na prowadzenie polityki zagranicznej, chociaż koncep¬cja „determinizmu geograficznego" nie wydaje się słuszna. K. Iwańczuk wyodrębnił aż trzynaście wyznaczników geopolitycznych, które podzielił na cztery grupy podstawowe: a) wyznaczniki fizjologiczne określające podstawowe cechy terytorium; b) wyznaczniki geoekonomiczne: geosurowcowy i geokomunikacyjny; c) wyznaczniki geostrategiczne, takie jak limologiczny (charakter granic państwowych), po-łożenia politycznego i położenia strategicznego; d) wyznaczniki geospołeczne: geoświadomościowy i geoprawny. W przypadku Polski można ostatnio zaobserwować zupełnie zasadniczą zmianę położenia geopolitycznego, przy nie zmienionym położeniu geograficznym. Kil¬ka lat temu naszymi sąsiadami był silny i zintegrowany Związek Ra¬dziecki oraz podzielone Niemcy, obecnie zaś graniczymy z potężnym, połączonym państwem niemieckim i z czterema państwami powsta¬łymi z byłego ZSRR.
5. Wyznaczniki subiektywne mają charakter wewnętrzny i świado¬mościowy. Obejmują one percepcję rzeczywistości międzynarodowej ze strony poszczególnych decydentów, całego ośrodka decyzyjnego, partii politycznych, różnych grup społecznych i opinii publicznej. Niezależnie od tego, jaki jest stan międzynarodowego środowiska państwa, decyzje podejmowane w jego polityce zagranicznej stanowią bezpośrednią funkcję stanu wyobrażeń, jaki na ten temat mają decy¬denci. Ludzie kierujący polityką zagraniczną państwa w ramach tej samej sytuacji obiektywnej mogą prowadzić politykę w różnym sto¬pniu efektywną i trafną, w dużej mierze zależną od tego, czy dobrze rozumieją wydarzenia międzynarodowe. Polityka zagraniczna jest na ogół kształtowana przez wyznaczniki obiektywne, ale wyznaczniki su-biektywne z pewnością mają swoje stałe i istotne znaczenie, a w krót¬kich okresach lub odnośnie do konkretnych decyzji mogą odgrywać rolę decydującą.
6. Wyznaczniki strukturalne oraz pozostałe wyznaczniki, które omówimy niżej, mają charakter zewnętrzny. W tej grupie mieszczą się wyznaczniki określające formalną strukturę stosunków międzynaro¬dowych w danym czasie, na przykład istnienie lub nieistnienie ugru¬powań polityczno-militarnych lub polityczno-gospodarczych, oraz specyfikę więzi wewnątrzsysytemowych, wyrażającą się w zasadach stosunków między uczestnikami, sformułowanych w postaci norm prawa międzynarodowego lub ogólnych zasad politycznych. Dla pro¬cesów formułowania polityki zagranicznej dowolnego państwa świata ogromne znaczenie ma sam fakt istnienia takich systemów międzyna¬rodowych, jak ONZ, NATO, UE, a także niedawne rozwiązanie Ukła¬du Warszawskiego oraz upadek Rady Wzajemnej Pomocy Gospo¬darczej. Obecnie obserwujemy, wynikającą z przekształcenia się „porządku jałtańskiego", zasadniczą przemianę struktury współczes¬nych stosunków międzynarodowych.
7. Wyznaczniki funkcjonalne obejmują funkcjonowanie powyższych struktur międzynarodowych i dotyczą aktualnego ich stanu, a szcze¬gólnie układu sił między systemami: dawnym, obecnym i przewidy¬wanym w przyszłości. Stan stosunków można zawsze analizować na czterech poziomach: globalnym, ponadregionalnym i bilateral¬nym. Są one ze sobą powiązane, ale na przykład wzrost napięcia globalnego nie zawsze powoduje napięcia bilateralne. Wręcz przeciw¬nie, wiele stosunków dwustronnych wyraźnie się wtedy polepsza. Nie¬mniej jednak twórcy polityki zagranicznej każdego państwa biorą pod uwagę tak określone wyznaczniki funkcjonalne, zarówno planu¬jąc działania ich państw, jak i przewidując reakcje środowiska mię¬dzynarodowego.
8. Wyznaczniki podmiotowo-strukturalne odnoszą się do zobowią¬zań państwa, wynikających z jego przynależności do istniejących syste¬mów międzynarodowych. Zarówno przynależność państwa do istnie¬jącego ugrupowania polityczno-militarnego, jak i jej brak wyznaczają politykę zagraniczną państwa. Członkostwo pozwala na wzmocnienie skuteczności działania międzynarodowego i zwiększenie bezpieczeń¬stwa państwa, ale ogranicza suwerenność i rzutuje na powstawanie dodatkowych obowiązków, takich jak koordynowanie polityki zagra¬nicznej z państwami sojuszniczymi. Brak zobowiązań sojuszniczych, występujący w przypadku Polski po rozwiązaniu Układu Warsza¬wskiego, też powoduje wiele ważnych skutków: bardzo istotne wzmoc¬nienie suwerenności państwa przy równoczesnym osłabieniu poziomu jego bezpieczeństwa międzynarodowego. Każde państwo znajduje się pod naciskiem wielu systemów międzynarodowych, przy czym wekto¬ry ich wpływów są najczęściej różne. Decydowanie w polityce za¬granicznej powinno uwzględniać funkcjonowanie całej mapy wy¬znaczników podmiotowo-strukturalnych, ocenę teoretycznej siły poszczególnych systemów, ich potencjału oraz siły nacisku na dane państwo w konkretnej sprawie.
9. Wyznaczniki podmiotowo-funkcjonalne to interakcje zachodzące między danym państwem a funkcjonalnie rozumianą strukturą tych
stosunków. Na przykład przewidywanie przyszłego stanu stosunków
międzynarodowych, ukształtowanego między innymi przez działanie
tego państwa, staje się w tym znaczeniu wyznacznikiem jego polityki
zagranicznej. Państwo podejmuje decyzje na podstawie wyznaczników wewnętrznych i subiektywnie rozumianego funkcjonowania
wyznaczników zewnętrznych. Inaczej mówiąc, wyznaczniki podmiotowo-funkcjonalne obejmują sferę reakcji państwa na aktualny i przewidywany wpływ środowiska międzynarodowego, rozumiany nie jako bezpośredni wpływ poszczególnych systemów międzynarodowych, ale jako wpływ stanów tych stosunków. W prostym modelu funkcjonowania wyznaczników podmiotowo-funcjonalnych wyróżniamy trzy zmienne: stany środowiska międzynarodowego, stany stosunków społecznych w państwie oraz typ przywództwa, czyli jego skłonność do
wybierania homeostazy aktywnej lub pasywnej.
10. Wyznaczniki potencjału politycznego danego państwa obejmują
polityczny, moralny, gospodarczy i militarny autorytet państwa, oceniany według skali wartości innych uczestników stosunków międzynarodowych. Wszystkie państwa dokonują stałej oceny innych
uczestników, stosując zarówno kryteria obiektywne, jak i kryteria
aksjologiczne. Ten „obraz" polityki państwa, tworzony przez innych
uczestników, czasem w sposób bardzo istotny określa możliwości
i szanse realizacji jego polityki zagranicznej. Polska lat siedemdziesiątych, jako „najweselszy i najbardziej suwerenny barak w obozie socjalistycznym" była przyciągana przez Zachód w celu przyspieszania dezintegracji Układu Warszawskiego. Polska lat osiemdziesiątych stała się symbolem „ponownej stalinizacji" i za pomocą systemu sankcji była przez Zachód energicznie odpychana. Z kolei Polska lat dziewięćdziesiątych jest traktowana jako „wzór przemian systemowych", budząc sympatię Zachodu, ale ze względu na zmienione położenie geopolityczne nie sprzyja to udzielaniu wsparcia kapitałowego. W każ¬dym razie potencjał polityczny naszego kraju ulegał ostatnio dość dramatycznym przemianom, a to każdorazowo wpływało na polską politykę zagraniczną.
Omówione grupy wyznaczników polityki zagranicznej państwa są sprzężone ze sobą i z polityką zagraniczną. Tym samym zagadnienie to można przedstawić za pomocą pojęcia wielowymiarowego, pola polityki zagranicznej. Polityka zagraniczna jest bowiem zmienną za-leżną, jest funkcją wyznaczników mających charakter zmiennych nie¬zależnych. Równocześnie wszystkie wyznaczniki kształtują się wza¬jemnie i te ich sprzężenia mają charakter pierwotny. Problem ich funkcjonowania można rozpatrywać zarówno jako zagadnienie ogólnoteoretyczne, jak też konkretno-sytuacyjne, a te dwa podejścia mogą prowadzić do sprzecznych wniosków. Na przykład, znaczenie eko¬nomicznego potencjału państwa w planie ogólnoteoretycznym może¬my określić jako bardzo istotne, ale w przypadku rozpatrywania kon¬kretnego problemu polityki zagranicznej Finlandii po II wojnie światowej pewnie uznamy, że nie odgrywał on istotnej roli, polityka ta bowiem była przede wszystkim funkcją geopolitycznego położenia tego państwa.
Pole polityki zagranicznej można analizować poprzez analogię do pola sił fizycznych albo do kwantowej teorii pól. Pole sił fizycznych jest współcześnie rozpatrywane jako niekorpuskularna forma materii, pośrednicząca we wzajemnym oddziaływaniu form korpuskularnych. Zarówno pole, jak i cząstki korpuskularne są nośnikami energii oraz podlegają tym samym prawom, które nie zostałyby spełnione, gdyby analizować je oddzielnie. Na przykład we wzajemnym oddziaływaniu ciał niebieskich pośredniczy „niewidzialne" pole grawitacyjne, a pra¬wa dotyczące tych sprzężeń równocześnie odnoszą się do form korpu-skularnych i do samego pola. Funkcjonowanie wyznaczników w polu polityki zagranicznej można obserwować przyjmując, że „korpus¬kularne" cząstki pola stosunków międzynarodowych to uczestnicy tych stosunków, a cząstki pola polityki zagranicznej to wielkie grupy społeczne. Sprzężone ze sobą wyznaczniki wewnętrzne i zewnętrzne oznaczają w tym przypadku „niekorpuskularna" formę pola. Polityka zagraniczna państwa jest w takiej interpretacji funkcją pola, składa¬jącego się z form korpuskularnych i niekorpuskularnych. Powiązania między tymi wszystkimi elementami pola można opisywać za pomocą wielkości wektorowych, reprezentujących siły (wyznaczniki) działają¬ce na element znajdujący się w danym punkcie pola.
Przyjmując analogię do kwantowej teorii pól, można wyjaśniać po¬litykę zagraniczną państwa w sposób znacznie bardziej dynamiczny. Teoria ta zakłada zacieranie się różnic między dwiema wspomnianymi postaciami materii. Jako cząstkę elementarną przyjmuje się wtedy kwant pola fizycznego, a wzajemne oddziaływania tych kwantów prze¬jawia się w oddziaływaniach samych pól. Jeżeli założymy, iż odpo¬wiednikiem pola fizycznego jest pole polityki zagranicznej państwa, to stwierdzimy, że sprzężenia tej polityki i jej wyznaczników można analizować w kategoriach kwantowej teorii pól. W takiej sytuacji najmniejszym i najbardziej podstawowym elementem pola polityki zagranicznej stanie się kwant wzbudzenia pola, na przykład szybko rosnący potencjał gospodarczy i militarny państwa, współkreujący makrocząsteczkę, czyli jego politykę zagraniczną. Stosując tę analogię powinniśmy, zamiast koncentrować się na funkcjonowaniu wyznacz¬ników polityki zagranicznej i określaniu jej celów oraz realizacji, zająć się samymi „kwantami wzbudzenia pola", czyli jego zmianami w uję¬ciu podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym.
Na przykład gwałtowne załamanie się po 1989 r. międzynarodowej pozycji politycznej i ekonomicznej ZSRR spowodowało wyraźne wzbudzenie pól polityki zagranicznej wielu państw (w tym oczywiście Polski), a także wzbudzenie pól stosunków międzynarodowych. W związku z tym wiele państw przystąpiło do redefiniowania założeń swojej racji stanu i poszukiwania nowych ról międzynarodowych. Dotyczy to zarówno ZSRR (redukcja roli supermocarstwowej), jak i Stanów Zjednoczonych (jak działać w sytuacji załamania się świato¬wego układu sił), ale także niespodziewanie zjednoczonych Niemiec (jak ograniczyć głęboką zależność od USA, czy dążyć do supermocar¬stwowej roli „kolonizatora Wschodu" czy przywódczej w ramach zjed¬noczonej Europy) oraz Polski (czy po odrzuceniu roli „wiernego sojusznika ZSRR" wybrać rolę „fińską", „przedmurza zachodniego chrześcijaństwa", czy próbować przewodzić grupie państw postkomu¬nistycznych). Kwant wzbudzenia pola polityki zagranicznej ZSRR spowodował całą lawinę skutków międzynarodowych.
Teoria wyznaczników polityki zagranicznej państwa może być więc wykorzystywana do wyjaśniania tej polityki. Jeżeli znamy treść polityki zagranicznej, to zgodnie z tokiem zawodnego rozumowania redukcyj¬nego, poszukiwać można przyczyn podjęcia decyzji, opierając się na przedstawionej tezie na temat sił sprawczych polityki, która podczas analizy konkretnego przypadku powinna być traktowana jako podsta¬wowa hipoteza eksplanacyjna. Celem analizy stanie się więc konkretno-historyczna weryfikacja teorii wyznaczników polityki zagranicznej. W ostatnich dziesięciu latach przeprowadzono takie analizy odnoszą¬ce się do wielu państw.