Polska a Unia Europejska

Wspólnoty Europejskie odgrywały istotną rolę w handlu zagranicznym Polski jeszcze przed transformacją systemową, mimo że większość jej obrotów towarowych koncentrowała się na obszarze byłej RWPG (Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej). Co więcej, w latach osiemdziesiątych ponad 20% polskiego importu i eksportu było kierowane do Wspólnot, choć od 1975 roku nie istniały żadne formalne podstawy wzajemnych stosunków handlowych. Ten swoisty stan bezumowny w handlu wynikał przede wszystkim z sytuacji politycznej w Europie podzielonej żelazną kurtyną. Dopiero trzy miesiące po podpisaniu w dniu 25 czerwca 1988 roku politycznej deklaracji między ówczesną Europejską Wspólnotą Gospodarczą (EWG) a RWPG, normalizującą wzajemne relacje między tymi ugrupowaniami, Polska nawiązała stosunki dyplomatyczne z Ewa. Rok później powołano Misję RP przy Wspólnotach Europejskich w Brukseli. We wrześniu 1989 roku została natomiast podpisana Umowa w sprawie handlu oraz współpracy handlowej i gospodarczej, która zakończyła długi okres bezumownych stosunków handlowych i stworzyła ramy formalnoprawne dalszej współpracy między Polską a Wspólnotami Europejskimi.
Gwałtowne przemiany polityczne i gospodarcze w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych utwierdziły partnerów zachodnich w przekonaniu, że wspieranie dokonujących się reform jest zasadne. Wsparcie miało charakter bezpośredni ( dary żywnościowe, darowizny pieniężne w ramach Programu PHARE, kredyty preferencyjne z międzynarodowych instytucji finansowych) lub pośredni -w formie porozumień międzynarodowych zawierających element preferencji, czyli uprzywilejowania partnera o słabszym potencjale gospodarczym.
Ponieważ Umowa z 1989 roku miała charakter niepreferencyjny, Polska zaczęła zabiegać o porozumienie ze Wspólnotami, które zapewniłoby jej lepszy status w stosunkach z tym ugrupowaniem. Szesnastego grudnia 1991 roku -po roku negocjacji -został podpisany Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi. Układ wszedł w życie 11utego 1994 roku. Wcześniej, bo już l marca 1992 roku, zaczęła obowiązywać część handlowa Układu w formie tzw. Umowy przejściowej. Jak dotąd, układ ten jest najbardziej kompleksową umową międzynarodową podpisaną przez Polskę w okresie powojennym, zarówno pod względem zakresu uregulowanych spraw, jak i stopnia zobowiązań, jakie Polska przyjęła (na zasadzie wzajemności) w stosunkach ze Wspólnotami Europejskimi.
Układ Europejski miał na celu m. in.:
-ustanowienie ram dialogu politycznego umożliwiającego rozwój bliskich stosunków politycznych między stronami,
-popieranie rozwoju handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między stronami w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Polsce, -stworzenie podstaw do finansowej i technicznej pomocy Wspólnot Europejskich dla Polski,
-ustanowienie właściwych ram stopniowej integracji Polski ze Wspólnotami.
W preambule Układu znalazł się bardzo ważny zapis mówiący o tym, że Wspólnoty uznają fakt, iż ostatecznym celem Polski jest członkostwo we Wspólnotach, stowarzyszenie zaś pomoże osiągnąć ten cel. Nie było jednak w tym zapisie wyraźnego zobowiązania do przyjęcia Polski w poczet członków tego ugrupowania. W interesie Polski, tak jak i innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, z którymi Wspólnoty zawarły podobne Układy, było natomiast ściślejsze określenie perspektywy członkostwa, w tym również wskazanie daty rozpoczęcia negocjacji w tej sprawie.
Regularny dialog polityczny między stronami Układu Europejskiego umożliwia Polsce zbliżenie do systemu politycznego Unii Europejskiej, a przez to umocnienie demokracji, zbliżenie stanowisk w sprawach międzynarodowych i kwestiach bezpieczeństwa europejskiego. Związane z tym konsultacje na najwyższym szczeblu odbywają się między przewodniczącym Rady Europejskiej, przewodniczącym Komisji Europejskiej a prezydentem Polski. Dialog polityczny na szczeblu ministerialnym prowadzony jest w ramach Rady Stowarzyszenia, która ma pełne kompetencje w każdej sprawie przedstawionej przez strony Układu. Oprócz tego odbywają się spotkania na szczeblu wyższych urzędników (dyrektorów politycznych). Dialog polityczny na szczeblu parlamentarnym prowadzony jest w ramach Parlamentarnej Komisji Wspólnej RP-UE.
Zakres uregulowań w Układzie Europejskim, poza dialogiem politycznym, jest stosunkowo szeroki. Oprócz problematyki handlowej (obejmującej m.in. utworzenie strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi), stanowiącej najbardziej rozbudowaną część, Układ zawiera postanowienia dotyczące przepływu usług, pracowników, kapitału oraz zakładania przedsiębiorstw. Reguluje on ponadto problematykę zbliżania reguł konkurencji oraz harmonizacji polskich przepisów prawa z legislacją wspólnotową. Poza współpracą gospodarczą i finansową strony Układu zgodziły się na włączenie do niego kwestii współpracy w dziedzinie kultury.
W Układzie ustalono, że Polska osiągnie status państwa stowarzyszonego ze Wspólnotami Europejskimi w ciągu dziesięciu lat. Najważniejsza część Układu dotyczy wzajemnej wymiany towarowej. Strony zobowiązały się znieść w ciągu dziesięciu lat wzajemne ograniczenia w handlu wyrobami przemysłowymi, aby pod koniec XX wieku doprowadzić do powstania strefy wolnego handlu w tym sektorze. Produkty rolne -ze względu na wrażliwość tej branży produkcji u obu partnerów -zostały natomiast objęte tylko częściową i selektywną liberalizacją.
W dziedzinie handlu najbardziej uwidoczniła się asymetria wzajemnych koncesji (która dotyczy także sektora usług). Polega ona na tym, że Wspólnota Europejska, jako partner silniejszy gospodarczo, szybciej rozpoczęła znoszenie przeszkód w dostępie polskich eksporterów do swego rynku i w związku z tym już w roku 1998 wprowadziła bezcłowy import wyrobów przemysłowych z Polski. Polska natomiast jako partner słabszy uczyniła to z początkiem roku 1999 z wyjątkiem samochodów (ich import z UE będzie całkowicie swobodny od roku 2002) oraz niektórych wyrobów objętych nadzwyczajnymi środkami ochronnymi. Choć strony zobowiązały się nie pogarszać wzajemnego dostępu do swoich rynków po wejściu w życie części handlowej Układu Europejskiego, wspomniane wyżej Środki można przejściowo wprowadzić na mocy tzw. klauzul ochronnych (przy zachowaniu warunków i procedur określonych w Układzie Europejskim), jeśli import w nadmiernych ilościach lub na nieuczciwych warunkach przynosi szkodę miejscowym producentom.
Większość klauzul ochronnych w eksporcie i imporcie ma charakter dwustronny, tzn. może być stosowana przez każdego z partnerów. Jednak w Układzie znajdują się również jednostronne klauzule ochronne przeznaczone dla Polski jako partnera słabszego pod względem gospodarczym. Należą do nich: klauzula restrukturyzacyjna (Polska mogła podnieść stawki celne na towary przemysłowe pochodzące ze Wspólnoty, jeżeli ich import zagrażałby nowo powstającym gałęziom przemysłu oraz sektorom podlegającym restrukturyzacji lub borykającym się z poważnymi trudnościami, zwłaszcza w sferze społecznej; możliwość stosowania tej klauzuli już wygasła), klauzula ochronna związana z zakładaniem przedsiębiorstw przez Wspólnotę na terenie Polski oraz klauzula ochronna dotycząca stosowania ograniczeń w obrocie dewizowym ( chroniąca przed tzw. nadmiernym importem). W dotychczasowej praktyce Wspólnota Europejska korzystała głównie z klauzuli antydumpingowej przeciwko Polsce, Polska natomiast wobec UE zwłaszcza z restrukturyzacyjnej i klauzuli chroniącej przed nadmiernym importem.
W 1995 roku dwa ważne wydarzenia wywarły wpływ na realizację części handlowych Układu Europejskiego, a zwłaszcza na zasady handlu artykułami rolnymi. Po pierwsze, rozszerzono skład Unii Europejskiej o trzy nowe kraje należące do EFTA -Austrię, Finlandię, Szwecję. Po drugie, zakończyła się Runda Urugwajska GATT i wszedł w życie pakiet porozumień Światowej Organizacji Handlu (WTO). Modyfikacja postanowień rolnych Układu Europejskiego w związku z przystąpieniem powyższych krajów polegała na przeniesieniu do Układu preferencji przyznanych Polsce przez kraje EFTA we wcześniej zawartych umowach bilateralnych. W handlu wyrobami przemysłowymi zwiększono kontyngenty ilościowe w dostępie polskich wyrobów tekstylno-odzieżowych do rynku UE.
Zgodnie natomiast z Porozumieniem o Rolnictwie Rundy Urugwajskiej wszystkie poza taryfowe środki ochrony rynku stosowane w handlu rolnym przez Wspólnotę (opłaty wyrównawcze, ceny minimalne itp.) uległy taryfikacji, czyli zostały zamienione na ekwiwalent celny. Podstawą taryfikacji stały się lata 1986-1988, kiedy poziom wspólnotowych opłat wyrównawczych był wyższy niż w okresie obowiązywania Układu Europejskiego. W efekcie nastąpiło pogorszenie warunków eksportu polskich produktów rolnych do UE (wzrosły bowiem obciążenia w porównaniu z okresem sprzed wejścia w życie Porozumienia o Rolnictwie, tj. sprzed l lipca 1995 roku). Dewaluacji uległy również koncesje dla wszystkich produktów wskutek wprowadzonej przez WE redukcji stawek celnych dla innych dostawców bazujących na klauzuli największego uprzywilejowania. W związku z tym strona polska uzyskała pewną kompensatę za powyższe straty.
Już w 1992 roku, w pierwszym roku funkcjonowania Umowy przejściowej, Wspólnota zniosła cła w stosunku do 39,6% wartości całego polskiego eksportu do tego ugrupowania w tymże roku, strona polska natomiast -na około 25% wartości całkowitego importu z UE (głównie na surowce i sprzęt inwestycyjny). Kolejne obniżki ceł w Polsce nastąpiły dopiero z początkiem 1995 roku. Bezpośredni wpływ liberalizacji we wzajemnym dostępie do rynków na rozmiary handlu między Polską a UE oraz jego strukturę geograficzną i towarową nie jest łatwo ocenić ze względu na to, że oddziaływały na nie również inne elementy, m.in. związane z koniunkturą gospodarczą i transformacją gospodarki polskiej.
Ponieważ część koncesji przyznanych Polsce przez Wspólnotę dotyczyła określonych limitów ilościowych lub wartościowych (plafonów lub kontyngentów taryfowych) -szczególnie w handlu rolnym -warto zwrócić uwagę na relatywnie niski stopień wykorzystania preferencyjnych zasad dostępu do rynku UE przez polskich eksporterów. Wpłynęły na to czynniki zarówno o charakterze ogólnym, jak i te charakterystyczne dla poszczególnych grup towarowych. Spadek popytu na początku lat dziewięćdziesiątych i towarzyszące mu zmniejszenie polskiego eksportu do UE wynikało m.in. z radykalnego osłabienia koniunktury gospodarczej w Europie. Trzeba też podkreślić, że polscy eksporterzy mają konkurentów z tych krajów Europy Środkowej i Wschodniej, z którymi WE zawarła również umowy o stowarzyszeniu, udzielając im w ten sposób podobnych preferencji.
Wiele czynników o charakterze wewnętrznym w Polsce powoduje, że eksport niektórych asortymentów jest nieopłacalny, a produkty polskie, nawet mimo obniżek ceł, nie są konkurencyjne na rynku WE. Do czynników wpływających na ceny polskich towarów można m.in. zaliczyć wysokie koszty kredytu, relatywnie drogą energię, brak doświadczenia marketingowego itp. W pierwszym roku funkcjonowania Umowy przejściowej niewiedza o możliwości eksportu do Wspólnoty na warunkach preferencyjnych była również dość istotną barierą w ich wykorzystywaniu. Uwidoczniła się słabość infrastruktury wspierającej działalność eksportową (fundusz ubezpieczeń kredytów eksportowych, fundusze przeznaczone na promocję eksportu, sieć doradztwa, szczególnie dla małych i średnich przedsiębiorstw, procedury związane z wydawaniem Świadectw pochodzenia towarów będących warunkiem koniecznym uzyskania preferencji na rynku Unii).
Dla części wyrobów przemysłowych wykorzystanie kontyngentów preferencyjnych było niskie z tego powodu, że średnia nominalna stawka celna w imporcie tych wyrobów do UE była z reguły niewysoka (5-6%, z wyjątkiem tekstyliów i niektórych produktów chemicznych). Jej zniesienie dla określonych limitów, często niezbyt dużych, mogło nie być na tyle atrakcyjne, aby pobudzić polski eksport. Często bowiem pomimo ulgi celnej wyrób przemysłowy był mało konkurencyjny na rynku wspólnotowym. Bardzo niski stopień wykonania kwot i plafonów taryfowych odnotowano oczywiście w dziedzinach, w których Polska tradycyjnie nie jest eksporterem lub nie specjalizuje się (np. w produkcji kuchenek mikrofalowych).
Ważnym czynnikiem mogącym negatywnie wpływać na wykorzystanie wszystkich preferencji w eksporcie do Wspólnoty była konieczność spełnienia reguł pochodzenia towaru. Dla wyrobów przemysłowych była to niekiedy bardzo istotna przeszkoda w dostępie do rynku WE, zwłaszcza że reguły te podlegały kumulacji jedynie w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Paneuropejska kumulacja tych reguł, obejmująca państwa stowarzyszone, UE i EFTA, weszła w życie dopiero w 1997 roku. Oznacza ona, że nawet znaczny udział komponentu importowanego z jakiegoś kraju należącego do wyżej wymienionych grup państw nie pozbawia produktu finalnego eksportowanego przez polskiego producenta preferencji na rynku Unii Europejskiej. Innymi słowy produkt ten nie traci statusu produktu pochodzącego z Polski. Gdyby w wyrobie finalnym przeważały natomiast surowce i komponenty importowane z innych państw niż wymienione wyżej, jego sprzedaż na rynku Unii Europejskiej byłaby możliwa tylko po zapłaceniu cła przez unijnego importera.
Produkty rolne podlegają sezonowym wahaniom koniunkturalnym. Urodzaj występujący jednocześnie w Polsce, innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej oraz we Wspólnocie, co zdarza się często ze względu na zbliżone warunki klimatyczne, może powodować trudności w ich sprzedaży na rynku wspólnotowym przez polskich eksporterów. Układ Europejski, nie przewidując utworzenia strefy wolnego handlu na te artykuły, umożliwił jednocześnie stronom Układu posługiwanie się narzędziami protekcji rynku, w tym instrumentami wewnętrznej polityki rolnej. Polityka ta, jak wiadomo, funkcjonuje we Wspólnocie już od ponad dwudziestu pięciu lat, jest niezwykle rozbudowana i skuteczna w ochronie rynku przed importem z krajów trzecich. Co więcej, zastosowanie jej mechanizmów nie jest sprzeczne z literą Układu Europejskiego.
Na niskie wykorzystanie kwot preferencyjnych wpływała i wciąż wpływa procedura, za pomocą której Wspólnota umożliwia swoim importerom skorzystanie z preferencji w imporcie rolnym z Polski. Stosuje się bowiem specjalny system wydawania licencji importowych, który dotyczy produktów mięsnych, mleczarskich, gryki oraz skrobi ziemniaczanej (w przypadku kwot i plafonów taryfowych dla wyrobów przemysłowych obowiązywał jedynie system zwykłego monitoringu). Okazuje się przy tym, że przy stosunkowo niewielkich kwotach preferencyjnych warunki, które musi spełnić importer we Wspólnocie starający się o licencję przywozową, są dosyć rozbudowane i relatywnie uciążliwe.
Z danych statystycznych wynika, iż po wejściu w życie Układu Europejskiego nastąpiło ożywienie obrotów handlowych Polski z Unią Europejską, która stała się i wciąż pozostaje jej największym partnerem handlowym (ponad 65% udziału w całej wymianie Polski z zagranicą). Dzięki temu upadek handlu z byłym blokiem wschodnim na początku lat dziewięćdziesiątych nie był tak bardzo odczuwalny dla polskich podmiotów gospodarczych. Szybszy przyrost wartości importu niż wartości eksportu z/do UE spowodował nasilanie się od 1991 roku deficytu w obrotach zagranicznych Polski z tym ugrupowaniem (w 1999 roku według wstępnych szacunków GUS osiągnął on poziom ponad 10,5 mld USD). Deficyt nie jest zjawiskiem negatywnym, o ile nie nabierze charakteru strukturalnego. Znaczny wzrost importu był spowodowany m.in. importem dóbr inwestycyjnych służących modernizacji polskiej gospodarki na początku okresu transformacji systemowej oraz wysokim tempem wzrostu gospodarczego w Polsce, który pociąga za sobą wzrost zapotrzebowania na import inwestycyjny i zaopatrzeniowy. Pod koniec ubiegłej dekady powodem dużego deficytu handlowego stała się wysoka konsumpcja prywatna i publiczna. W latach dziewięćdziesiątych w strukturze towarowej polskiego handlu z UE zaobserwowano pewne zmiany, dosyć istotne w przypadku eksportu z Polski, w którym zwiększył się udział wyrobów przemysłowych kosztem produktów rolnych i mineralnych.
W dziedzinach poza handlowych Układ Europejski przewidział pewną liberalizację przepływu usług, kapitału oraz pracowników, chociaż w tym ostatnim przypadku ustępstwa Wspólnoty Europejskiej miały charakter marginalny, gdyż polityka na rynku pracy nie ma charakteru wspólnotowego, lecz leży w kompetencjach poszczególnych krajów członkowskich. Te zaś, w obliczu utrzymującego się bezrobocia, nie są skłonne do otwierania swych rynków dla obcych pracowników. Poza tym nieliczne postanowienia Układu Europejskiego o przepływie siły roboczej wynikały z małego postępu w harmonizacji polityki socjalnej.
W dziedzinie przepływu usług największe znaczenie mają te regulacje Układu Europejskiego, które dotyczą prawa do rozpoczynania i prowadzenia stałej działalności gospodarczej. Z dniem wejścia w życie Układu Europejskiego kraje UE przyznały prawo do zakładania przedsiębiorstw oraz prowadzenia działalności na zasadzie samo zatrudnienia (towarzyszy temu brak możliwości zatrudnienia na miejscowym rynku pracy) firmom i osobom fizycznym z Polski na zasadach nie gorszych (tzw. traktowanie narodowe) niż podmiotom miejscowym (z wyjątkiem usług lotniczych, żeglugi morskiej i morskiej żeglugi przybrzeżnej). Polska jako strona słabsza gospodarczo zobowiązała się natomiast do stopniowego wprowadzania w życie podobnych rozwiązań w stosunku do Unii Europejskiej. Najwcześniej, tj. z dniem wejścia w życie Układu Europejskiego, preferencje przyznano podmiotom unijnym działającym w sektorze przemysłu i budownictwa. Ze względu na wagę usług finansowych w gospodarce Polska zobowiązała się zliberalizować ten sektor w ostatniej kolejności.
Jak wspomniano, Polska nie zdołała sobie zapewnić w Układzie Europejskim swobody przepływu pracowników. Uzgodniono jedynie, że w przedsiębiorstwach danego kraju prowadzących działalność na obszarze kraju partnera będą mogły być zatrudniane osoby stanowiące tzw. główny personel firmy, tzn. osoby sprawujące funkcje kierownicze lub mające wysokie, specjalistyczne kwalifikacje. Osoby te mają prawo do wizy, pobytu i pracy wyłącznie w okresie oficjalnego zatrudnienia. Dotyczy to również osób działających na zasadzie samo zatrudnienia.
Jeśli chodzi o przepływ kapitału, to należy rozróżnić przepływ kapitału jako taki oraz przepływ płatności bieżących. Od dnia wejścia w życie Układu Europejskiego, tj. od 1 lutego 1994 roku, między stronami istnieje swoboda dokonywania wszelkich płatności na rachunku bieżącym bilansu płatniczego w odniesieniu do transakcji, które na mocy Układu podlegają liberalizacji. W tym samym czasie zaczęła obowiązywać swoboda przepływu kapitału związanego z inwestycjami bezpośrednimi (z wyjątkiem firm działających na zasadzie samo zatrudnienia). Warto podkreślić, że Polska nie określiła terminu pełnej liberalizacji przepływu wszystkich form kapitału w stosunkach z UE, a jedynie zadeklarowała wolę działania na rzecz zapewnienia takiej swobody. Zachowała przy tym -jako słabszy partner -możliwość zastosowania ograniczeń w obrocie dewizowym.
Przystąpienie Polski w 1996 roku do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) spowodowało, że podjęła ona na jej forum zobowiązania, które w pewien sposób przyspieszają harmonogram liberalizacji przepływu kapitału na mocy Układu Europejskiego. Na przykład od 1 stycznia 1999 roku Polska zapewniła zagranicznym instytucjom finansowym traktowanie narodowe. Oznacza to, że nie będzie się wymagać od zagranicznych banków, które będą chciały utworzyć oddziały w Polsce, spełniania innych warunków niż te, które stawia się kapitałowi polskiemu ubiegającemu się o licencję bankową.
W części Układu dotyczącej współpracy gospodarczej warto zwrócić uwagę na asymetrię wzajemnych zobowiązań w zakresie zamówień publicznych. Przedsiębiorstwa polskie otrzymały bowiem swobodny dostęp do przetargów publicznych w krajach Unii Europejskiej już z dniem l lutego 1994 roku. Dla przedsiębiorstw unijnych natomiast Polska w pełni otworzy swój rynek najpóźniej do końca stycznia 2004 roku. Obecnie w polskim systemie preferowani są miejscowi dostawcy.
Unia Europejska zobowiązała się do udzielenia Polsce pomocy finansowej na przyspieszenie reform systemowych i przezwyciężenie niekorzystnych skutków społecznych restrukturyzacji gospodarki. Na wsparcie to złożyła się pomoc bezzwrotna w ramach Programu PHARE, kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz pomoc doraźna. W latach 1990-1999 Polska otrzymała z Programu PHARE 2029 mln ECU.
Obie strony Układu Europejskiego uznały, że istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski ze Wspólnotami Europejskimi jest zbliżenie prawa polskiego do prawa europejskiego. W związku z tym w Układzie Europejskim wymieniono priorytetowe dziedziny harmonizacji prawa. Zaliczono do nich: prawo celne, prawo o spółkach, prawo bankowe, rachunkowość przedsiębiorstw, opodatkowanie, własność intelektualną, ochronę pracownika w miejscu pracy, usługi finansowe, zasady konkurencji, ochronę zdrowia i życia ludzi, zwierząt i roślin, ochronę konsumenta, przepisy techniczne i normy, transport oraz ochronę Środowiska. Polska rozpoczęła działania w tym zakresie już w roku 1993, przyjmując programy i harmonogramy dostosowania prawa i gospodarki. Dokumenty te były modyfikowane w miarę zmieniającej się sytuacji. W rewizji kolejności działań dostosowawczych pomocna była Biała Księga Komisji Europejskiej z 1995 roku w sprawie integracji krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej z rynkiem zewnętrznym Unii Europejskiej Nad realizacją Układu czuwają specjalnie powołane w tym celu organy: Rada Stowarzyszenia, Komitet Stowarzyszenia oraz podkomitety. Rada zbiera się raz do roku oraz wtedy, gdy wymagają tego szczególne okoliczności. W jej skład wchodzą członkowie rządu polskiego (na szczeblu ministrów lub wiceministrów), Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej. Instytucją przygotowującą decyzje Rady Stowarzyszenia jest Komitet Stowarzyszenia, obradujący (zazwyczaj dwa razy do roku) z udziałem urzędników niższego szczebla.

U progu członkostwa w unii Europejskiej

Ósmego kwietnia 1994 roku, niedługo po wejściu w życie Układu Europejskiego, Polska złożyła oficjalny wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. Dzięki temu, że w 1993 roku na szczycie w Kopenhadze Rada Europejska potwierdziła, że w przyszłości Unia Europejska rozszerzy swój skład członkowski o kraje stowarzyszone z Europy Środkowej i Wschodniej, mogła się rozpocząć procedura akcesyjna w stosunku do tych państw. Polska znalazła się w pierwszej grupie państw, zwanej grupą luksemburską (obok Węgier, Czech, Estonii, Słowenii i Cypru) zakwalifikowanych do rozpoczęcia w marcu 1998 roku rokowań w sprawie członkostwa w Unii Europejskiej .
Stosunki Polski z Unią Europejską, choć w dalszym ciągu ich formalną podstawą jest Układ Europejski, weszły więc w jakościowo nową fazę, zorientowaną na przyszłe członkostwo w Unii. Etap ten jest niezwykle ważny nie tylko z powodu toczących się negocjacji, ale przede wszystkim ze względu na konieczność zintensyfikowania działań dostosowawczych w celu jak najlepszego przygotowania się do uczestnictwa w rynku wewnętrznym Unii Europejskiej i poszczególnych dziedzinach polityki wspólnotowej. W rokowaniach można bowiem postulować wprowadzenie okresów przejściowych, umożliwiające rozłożenie w czasie niezbędnych kosztów dostosowawczych, ale trzeba sobie zdawać sprawę, że oznaczają one właściwie niepełne uczestnictwo w procesach integracyjnych wewnątrz Unii Europejskiej, która już zapowiedziała, że niemożliwe jest wprowadzenie odstępstw od zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego, gdyż zakłócałoby to zasady konkurowania na tym rynku i korzystanie z jego czterech swobód odnoszących się do przepływu towarów, usług, osób i kapitału. Po rozpoczęciu negocjacji polski rząd zadeklarował wolę osiągnięcia gotowości do członkostwa w Unii Europejskiej w końcu 2002 roku, z wyłączeniem najbardziej niezbędnych okresów przejściowych.
Do jesieni 1996 roku Urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, działający od 1991 roku w strukturze byłego Urzędu Rady Ministrów, był odpowiedzialny (poza kwestiami pomocy zagranicznej) za inicjowanie, koordynację i monitorowanie procesów dostosowawczych i integracyjnych oraz sprawowanie kontroli nad ich przebiegiem. Od 15 października 1996 roku zadania te przejął Komitet Integracji Europejskiej (KlE), który powstał na podstawie ustawy z 8 sierpnia 1996 roku będącej częścią pakietu rozwiązań prawnych składających się na reformę centrum gospodarczego rządu. Do zadań KlE należy:
-oprócz koordynacji procesów integracyjnych i adaptacyjnych inicjowanie oraz organizowanie działań kształtujących te procesy,
-opiniowanie aktów prawnych pod kątem ich zgodności z prawem europejskim,
-dokonywanie oceny zaawansowania procesów dostosowawczych,
-przygotowanie procesu integracji pod względem informacyjnym, koncepcyjnym i kadrowym
-współpraca z Komisją Europejską oraz z organizacjami samorządowymi w Polsce zmierzająca do ich udziału w różnych strukturach instytucjonalnych w Unii Europejskiej,
-przedstawianie Radzie Ministrów założeń programów dostosowawczych oraz integracyjnych z UE, projektów rozstrzygnięć w zakresie rozdysponowania funduszy z pomocy zotycnicznej, propozycji aktów prawnych dzących działań dostosowawczych i procesu integracji, a także sprawozdań z realizacji procesów dostosowawczych.
Komitet Integracji Europejskiej jest ciałem kolegialnym, na czele z Przewodniczącym (tę funkcję pełni premier rządu), Sekretarzem oraz ośmioma ministrami (spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych i administracji, gospodarki, finansów, ochrony Środowiska, pracy i polityki społecznej, rolnictwa i rozwoju wsi oraz sprawiedliwości). Jeśli przedmiotem obrad Komitetu jest sprawa należąca do kompetencji innych ministrów, to mogą oni uczestniczyć w jego posiedzeniach z prawem głosu. Oprócz tego w Komitecie zasiadają (na podstawie nominacji przez premiera) trzy osoby, które ze względu na doświadczenie lub sprawowane funkcje mogą mieć istotne znaczenie dla realizacji jego zadań. W posiedzeniach Komitetu może także uczestniczyć prezes NBP i prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych.
Programowy i koordynacyjny charakter Komitetu świadczy nie o pomniejszaniu kompetencji poszczególnych ministrów w zakresie powierzonych im ustawowo spraw, lecz korelowaniu ich działań oraz podległych im instytucji. Instytucją wykonawczą Komitetu Integracji Europejskiej jest Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który koordynuje proces dostosowawczy, współpracując z innymi urzędami, w tym z Biurem Pełnomocnika Rządu do spraw Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.
W połowie 1997 roku, a więc przed podjęciem decyzji przez Radę Europejską o dopuszczeniu Polski do negocjacji, Komisja Europejska wydała Opinię na temat polskiego wniosku o członkostwo w UE, odzwierciedlającą stan zaawansowania w spełnianiu kryteriów kopenhaskich. Dokument ten zawierał:
1) opis stosunków między Polską a Unią Europejską, ze szczególnym uwzględnieniem ram stworzonych przez Układ Europejski,
2) analizę sytuacji politycznej w Polsce, koncentrując się na stabilności systemu demokratycznego, praworządności, poszanowaniu praw człowieka i mniejszości narodowych,
3) ocenę sytuacji w Polsce pod kątem spełniania przez nią kryteriów funkcjonowania gospodarki rynkowej,
4) opis gotowości Polski do wypełniania obowiązków wynikających z członkostwa, m.in. do przejęcia wspólnotowego acquis communautaire (prawa pierwotnego, wtórnego oraz zasad polityki wspólnotowej) oraz podzielania celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej,
5) końcową konkluzję na temat sytuacji w Polsce i perspektyw jej rozwoju (pod kątem spełnienia warunków członkostwa) wraz z rekomendacją dla Rady UE dotyczącą rozpoczęcia negocjacji.
W Opinii Komisja Europejska pozytywnie oceniła olbrzymi wysiłek, jaki został dokonany w Polsce od początku transformacji do roku 1997. Dostrzeżono skalę przeobrażeń systemowych oraz reform gospodarczych i społecznych zbliżających Polskę do standardów Unii Europejskiej. Jednocześnie Opinia Komisji Europejskiej wskazała na obszary, w których -jej zdaniem -należało zintensyfikować działania dostosowawcze:
1) w zakresie kryterium politycznego -zapewnić pełną wolność prasy oraz zakończyć procedury związane z rekompensatami dla tych, którzy utracili majątek w okresie okupacji nazistowskiej oraz w wyniku przymusowej nacjonalizacji po drugiej wojnie światowej;
2) w celu zagwarantowania długoterminowej stabilności gospodarki -zreformować system emerytalny oraz system ubezpieczeń społecznych; większej uwagi rządu wymaga także rozwój sektora usług finansowych, szczególnie sektora bankowego;
3) w celu spełnienia kryterium konkurencyjności gospodarki szybsza prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych, modernizacja rolnictwa oraz dostosowania w zakresie polityki handlowej ;
4) w dziedzinie dostosowania prawa -konieczność szybszej adaptacji przepisów dotyczących rynku wewnętrznego UE:
-w krótkim okresie: w zakresie zamówień publicznych, ochrony danych, reguł konkurencji i zasad pomocy państwa, liberalizacji przepływu kapitału oraz przepisów i norm technicznych,
-w średnim okresie: w dziedzinie telekomunikacji, transportu (potrzebne są znaczne inwestycje ), rybołówstwa, ochrony konsumenta, bezpieczeństwa i higieny pracy, kontroli finansowej (w celu przygotowania się do efektywnego korzystania z Funduszy Strukturalnych),
-w długim okresie: w dziedzinie rolnictwa (przepisy weterynaryjne i fitosanitarne oraz budowa struktur administracyjnych niezbędnych do wdrożenia wspólnej polityki rolnej po uzyskaniu członkostwa) i ochrony środowiska (potrzebne są znaczne inwestycje).
Komisja podkreśliła, że w tym celu należy wzmocnić nie tylko proces transpozycji prawa do systemu legislacji krajowej, ale również system jego efektywnego wdrażania, co wiąże się z budową odpowiednich instytucji, tworzeniem procedur i przygotowywaniem wykwalifikowanych kadr.
Spełnienie kryterium kopenhaskiego dotyczącego zdolności przejęcia obowiązków wynikających z członkostwa (w tym także podzielania celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej), jak ocenia Komisja Europejska, jest trudnym zadaniem dla wszystkich krajów kandydujących, zwłaszcza jeśli chodzi o stabilność makroekonomiczną w długim okresie, niezbędną do uczestnictwa w unii gospodarczej i walutowej. Rekomendacje zawarte w Opinii Komisja umieściła w Partnerstwie dla członkostwa w formie priorytetów krótko i średnioterminowych. Jednocześnie państwa kandydujące transponowały je na odpowiednie zapisy w Narodowych Programach Dostosowania do Acquis .
Należy podkreślić, że już w etapie przedstawienia powyższej Opinii przez Komisję istniała duża zbieżność między uwagami zawartymi w tym dokumencie a krokami podjętymi przez stronę polską w procesie dostosowawczym. Znalazło to odzwierciedlenie w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w UE, który polski rząd przyjął 23 czerwca 1998 roku. Niektóre z tych uwag ze względu na złożoność i długoterminowość procesu dostosowawczego -nawet po trzech latach nie straciły na znaczeniu, czemu Komisja daje wyraz w przedstawianych co roku Radzie Europejskiej tzw. okresowych raportach z postępów Polski (oraz innych państw-kandydatów) na drodze do członkostwa w UE.
Okresowy raport (Regular Report) opracowany przez Komisję (przy wykorzystaniu wkładu informacyjnego strony polskiej) jesienią 1999 roku był już drugim tego typu dokumentem. Należy podkreślić, że -zgodnie z metodą przyjętą przez Komisję Europejską uwzględniono w nim jedynie postęp osiągnięty w ciągu roku od sporządzenia poprzedniego raportu. Jest to bardzo ważne zastrzeżenie, gdyż przejściowe zmniejszenie tempa działań dostosowawczych Polski w dostosowaniu legislacji w 1998 roku i nieuwzględnienie skumulowanego dorobku w tym zakresie postawiło ją w mniej korzystnym świetle niż inne kraje kandydujące do Unii. Oceny sytuacji makroekonomicznej w raporcie opierają się na badaniu zjawisk w dłuższym okresie, natomiast oceny dostosowania prawa -na efektach procesu legislacyjnego z minionego roku, a więc uchwalonych przez parlament ustawach i wydanych przez rząd rozporządzeniach, a nie pracach w toku. Takie podejście, zdaniem Komisji, zapewnia równe traktowanie wszystkich państw stowarzyszonych i umożliwia porównanie uzyskanych przez te państwa wyników w procesie dostosowawczym.
Ogólna ocena zawarta w raporcie z 1999 roku w odniesieniu do spełnienia przez Polskę kryteriów politycznych oraz sytuacji ekonomicznej wyrażonej w proporcjach makroekonomicznych była pozytywna. Natomiast postęp w dostosowaniu prawa polskiego do prawa wspólnotowego, z wyjątkami, oceniono bardzo krytycznie. Tempo dostosowania prawa uznano jako bardzo powolne oraz fragmentaryczne, co sklasyfikowało Polskę na ostatnim miejscu razem z Czechami w grupie dwunastu państw kandydujących. W analizie porównawczej (tzw. Composite Paper) Komisja stwierdziła nawet, że tak powolne dostosowywanie prawa nie jest zgodne z politycznymi aspiracjami Polski do szybkiego uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej
Pozytywnie oceniono prace nad wdrożeniem czterech zasadniczych reform: systemu opieki zdrowotnej, systemu emerytalnego, reformy administracyjnej i samorządowej na wszystkich szczeblach oraz reformy systemu edukacji, a także wejście w życie ustawy o służbie cywilnej. W raporcie podkreślono, że koncentracja sił politycznych i administracyjnych na wdrażaniu tych reform była tak duża, że spowodowała osłabienie tempa dostosowania prawa i tworzenia struktur do jego wdrażania. W ten sposób Komisja usprawiedliwiła nieco opieszałość Polski w dostosowaniu prawa.
W raporcie wskazano także na słabość struktur administracyjnych i sądowniczych we wdrażaniu i egzekwowaniu prawa, zwłaszcza w dziedzinie jednolitego rynku, np.:
1) słabość służb odpowiedzialnych za wdrażanie ochrony własności intelektualnej oraz ochronę granicy państwowej (sądy, prokuratorzy, policja, Straż Graniczna, służby celne),
2) konieczność wzmocnienia administracji ochrony Środowiska funkcjonującej na każdym szczeblu zarządzania, w szczególności w związku z zadaniami wynikającymi z reformy administracyjnej państwa,
3) istnienie struktur w obszarze certyfikacji, których zasady funkcjonowania nie są w pełni zgodne z wymogami wspólnotowymi,
4) nieprzygotowane administracji regionalnej do stosowania instrumentów polityki regionalnej WE,
5) konieczność wzmocnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta w zakresie działań objętych polityką konkurencji, w tym zwłaszcza nadzorowania pomocy państwa,
6) słabość Urzędu Zamówień Publicznych w zakresie rozwiązywania sporów i używania elektronicznych systemów informacyjnych,
7) przewlekłość rozpatrywania spraw wnoszonych do sądów, brak poprawy w odniesieniu do egzekucji orzeczeń sądowych.
Raport, dokonując oceny postępu dostosowawczego, wymienił pewną liczbę priorytetów, które powinny być zrealizowane w krótkim (rok) lub średnim okresie (do końca 2002 roku). Zostały one uwzględnione w kolejnej edycji unijnego Partnerstwa dla członkostwa. Znamienne, że Komisja Europejska traktuje Partnerstwo jako jednostronny dokument polityczny. Formułując listę priorytetów, kieruje się własną oceną ważności poszczególnych zadań i niechętnie wysłuchuje uwag zgłaszanych przez państwa kandydujące. Z drugiej strony Komisja ściśle wiąże udzielaną pomoc finansową z realizacją wyznaczonych w Partnerstwie priorytetów. W związku z tym oczekuje, iż będą one także uwzględniane ( obok zobowiązań podjętych w procesie negocjacji) w kolejnej modyfikacji Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w UE . W latach 2000-2006, do momentu uzyskania członkostwa w Unii, oprócz corocznej puli PHARE (w 1999 roku wyniosła ona prawie 298 mln EUR), Polska może liczyć na środki z przedakcesyjnego Funduszu ISPA (na infrastrukturę w transporcie i ochronie Środowiska), tj. 30-37% ogólnej kwoty 1040 mln EUR oraz z Funduszu SAPARD (na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich) w wysokości 168,68 mln EUR. Ogółem, przy przyjęciu zbliżonej puli PHARE oraz optymistycznego wariantu, jeśli chodzi o przydział Funduszu ISPA, Polska może uzyskać rocznie około 900 mln EUR. Jest to jednak tylko kwota szacunkowa, wszystko bowiem zależy od przygotowania projektów do powyższych programów przez polskie instytucje, ich zaakceptowania przez Komisję Europejską państwa członkowskie Unii, a następnie sprawnego wdrażania.
Ścieżka i zakres dostosowań do wymogów członkostwa został w zarysie zdefiniowany. Do końca 1999 roku Polska przedstawiła bowiem Unii Europejskiej 29 z 31 stanowisk negocjacyjnych w wymaganych obszarach. Do połowy kwietnia 2000 roku w dziesięciu dziedzinach negocjacje zostały tymczasowo zamknięte, w piętnastu otwarte. Na otwarcie oczekują jeszcze takie obszary, jak: rolnictwo, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, swobodny przepływ osób oraz finanse i budżet (zob. tablica).
W przekazanych Unii Europejskiej stanowiskach negocjacyjnych strona polska zgłosiła około 36 okresów przejściowych, które będą przedmiotem negocjacji. Dotyczą one takich obszarów negocjacyjnych, jak:
-swobodny przepływ towarów (kwestie minimalnego poziomu i naliczania funduszy własnych przez instytucje bankowe, głównie banki spółdzielcze oraz zapewnienie minimalnej ochrony inwestora na rynku kapitałowym (1-5 lat w ramach trzech postulowanych okresów przejściowych);
-swoboda przepływu kapitału (zakup nieruchomości przez nierezydentów na cele inwestycyjne -5 lat, zakup gruntów rolnych i leśnych 18 lat);
-polityka konkurencji (zachowanie pewnych form pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy zainwestowali w specjalnych strefach ekonomicznych przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych -15 lat);
-polityka transportowa (licencjonowanie unijnych przewoźników lotniczych, ograniczenie swobody dostępu do tras lotniczych w Polsce oraz do/z Polski, opóźnienie w dostępie do kabotażu unijnych przewoźników w okazjonalnym przewozie osób, zachowanie zasady udzielania dostępu międzynarodowym ugrupowaniom kolejowym do infrastruktury -3 lata w ramach pięciu okresów przejściowych; dostosowanie infrastruktury drogowej do wymogów wspólnotowych (ze względu na maksymalny nacisk na oś pojazdu -długi okres przejściowy bez określenia terminu);
-podatki (stosowanie obniżonej stawki podatku VAT na usługi gastronomiczne oraz stawki zerowej na określone kategorie książek oraz czasopism specjalistycznych, stosowanie minimalnego udziału podatku akcyzowego, niższego niż 57% maksymalnej ceny detalicznej papierosów, zachowanie stosowanych w podatku akcyzowym obniżek dla paliw ekologicznych -5 lat w ramach czterech postulowanych okresów przejściowych);
-polityka społeczna i zatrudnienie (minimalne wymagania bezpieczeństwa w miejscu pracy -wyposażenie w maszyny oraz Środki ochrony indywidualnej -3 lata);
-energia (opóźnienie dostępu do sieci gazowych dla przedsiębiorstw z UE -3 lata, dochodzenie do 90-dniowych zapasów ropy naftowej i/lub paliw ciekłych -8 lat);
-ochrona środowiska (zrzuty ścieków z aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców mieszczącej się w różnych przedziałach 8-13 lat w ramach trzech okresów przejściowych; ochrona wód przed zanieczyszczeniami spowodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego -8 lat; jakość wód powierzchniowych do produkcji wody do picia -8 lat; zanieczyszczenia przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego -zadeklarowano określenie długości okresu przejściowego w terminie późniejszym; zintegrowane zapobieganie i kontrola zanieczyszczeń -3 lata; kontrola emisji lotnych związków organicznych powstałych na skutek magazynowania benzyny i jej dystrybucji z terminali do stacji obsługi -7 lat; limity zawartości węglowodorów aromatycznych w benzynach silnikowych -4 lata; substancje zubożające warstwę ozonową 3 lata; odpady -10 lat, odpady niebezpieczne -10 lat, usuwanie olejów odpadowych -3 lata, opakowania i odpady z opakowań -5 lat; nadzór i kontrola przesyłania odpadów -10 lat; ochrona przed promieniowaniem pochodzącym ze źródeł medycznych -4 lata);
-finanse i budżet (stopniowe podwyższanie składki do budżetu wspólnotowego -5 lat ).
Najdłuższy okres przejściowy dotyczy zakupu gruntów rolnych i leśnych przez cudzoziemców (181at), zagwarantowania nabytych praw przedsiębiorcom, którzy zainwestowali w specjalnych strefach ekonomicznych przed określonym terminem (15 lat), a także dostosowań w zakresie infrastruktury transportowej oraz ochrony środowiska. Te cztery przykłady są na tyle interesujące, że towarzyszą im zróżnicowane uzasadnienia. Polska chce ograniczyć swobodę zakupu nieruchomości przez nierezydentów na wiele lat z powodu uwarunkowań historycznych, społecznych i politycznych. Chce ponadto zapewnić polskim obywatelom równe szanse na rynku nieruchomości ( obecnie różnice w sile nabywczej i cenach nieruchomości kształtują się na niekorzyść Polski). Utrzymanie pewnych form pomocy publicznej dla przedsiębiorstw w specjalnych strefach ekonomicznych ma zatrzymać w nich inwestorów i odciążyć Skarb Państwa od wypłaty znacznych odszkodowań z powodu utraty przez nich tzw. praw nabytych. Okresy przejściowe w dziedzinie transportu oraz ochrony środowiska to z kolei typowe przykłady dbałości o odpowiednie rozłożenie w czasie znacznych kosztów, jakie będą musiały być poniesione zarówno przez polskie instytucje publiczne, jak i prywatne przedsiębiorstwa w związku z koniecznością spełnienia wymogów wspólnotowych. Co ciekawe, ujawnia się w związku z tym sprzeczność, gdyż z jednej strony dobrze byłoby zadbać o dobro zwykłego obywatela (mniej zanieczyszczone środowisko, lepsze drogi), ale z drugiej -gdyby koszty z tym związane musiały być poniesione w krótkim okresie, odbiłoby się to niekorzystnie na konkurencyjności firm i całej gospodarki, z której kondycji czerpie także obywatel.
Znamienne jest, że Polska, wskazując w stanowisku negocjacyjnym na problemy wymagające rozmów, nie postuluje jednocześnie okresów przejściowych w dziedzinie rolnictwa. Jest to wszak sektor niezwykle wrażliwy, ze względu na znaczny odsetek zatrudnionej w nim siły roboczej (ponad 25% przy około 5-procentowym udziale rolnictwa w tworzeniu PKB) i wymaga głębokich przeobrażeń strukturalnych. W formułowaniu pozycji negocjacyjnej przyjęto założenie, że Polska:
-chce w pełni uczestniczyć we wspólnej polityce rolnej (z płatnościami bezpośrednimi włącznie ) oraz w unijnym rynku wewnętrznym,
-zabiega o przyznanie jej limitów produkcyjnych na poziomie odzwierciedlającym potencjał przyrodniczy (z uwzględnieniem aspektów ochrony środowiska naturalnego ), ale jednocześnie zapewniającym stabilne dochody ludności rolniczej.
Integracja Polski z UE zdynamizuje -zdaniem rządu -procesy przekształceń rolnictwa i obszarów wiejskich w naszym kraju. Jednocześnie, jak argumentuje się w stanowisku negocjacyjnym, polskie rolnictwo nie zdestabilizuje unijnego rynku rolnego, ponieważ w ciągu ostatnich lat zmniejsza się różnica w poziomie cen skupu podstawowych produktów rolnych na rynkach u obu partnerów. Próba ograniczenia dostępu polskich rolników do pełnego instrumentarium wspólnej polityki rolnej (w tym zwłaszcza płatności bezpośrednich) oznaczałaby zaś znaczne pogorszenie ich pozycji konkurencyjnej i pozostawałaby w sprzeczności z zasadami funkcjonowania jednolitego rynku.
Nie żądając okresów przejściowych w dziedzinie rolnictwa Polska, mając na uwadze interesy małych gospodarstw i zakładów przetwórczych oraz lokalnych rynków pracy, wnioskuje jednak m.in. o:
-okresowe (na 2-3 lata od daty akcesji) dopuszczenie możliwości skupu na rynku krajowym (czyli lokalnym) mleka nie spełniającego wspólnotowych wymogów dotyczących zawartości drobnoustrojów z dopuszczeniem w tym czasie do obrotu na rynku krajowym (oraz eksportu poza UE) produktów mleczarskich wytworzonych z niego,
-okresowe (na 4 lata od chwili członkostwa) dopuszczenie do produkcji i obrotu na rynku krajowym (lokalnym) oraz eksportu poza Unię mięsa i wyrobów produkowanych w warunkach nie spełniających wszystkich wymogów weterynaryjnych w firmach branży mięsnej, których wielkość produkcji przekracza poziom w Unii dla przedsiębiorstwach 0 małej mocy produkcyjnej,
-stałe dopuszczenie do sprzedaży na rynku lokalnym sera oscypek i bryndza z powodu tradycyjnej receptury regionalnej .
Unia Europejska nie przygotowała jeszcze wspólnego stanowiska stanowiącego odpowiedź na stanowisko negocjacyjne strony polskiej. Tak jak kwestia swobodnego dostępu Polaków do unijnego rynku pracy (zwłaszcza w związku z przejęciem władzy w Austrii przez populistyczną partię Jorga Haidera) koszty wejścia polskiego rolnictwa do wspólnotowej polityki rolnej budzą od dawna wiele emocji i spekulacji politycznych. Należy mieć nadzieję, że te dwie kwestie nie wpłyną na przesunięcie Polski do drugiej tury rozszerzenia Unii.
Horyzont czasowy wyznaczony w Partnerstwie dla członkostwa oraz uwzględnienie pierwszej akcesji w perspektywie finansowej w 2002 roku (por. rozdział 8) może sugerować, iż nie jest wykluczone, że do tego czasu mogłyby się zakończyć negocjacje i ratyfikacja Traktatów akcesyjnych 0 członkostwo w Unii Europejskiej dla pierwszej Szóstki. Wobec nasilającej się dyskusji w mediach, sprowokowanej zwłaszcza nieskoordynowanymi wypowiedziami wysokich przedstawicieli Komisji Europejskiej 0 zagrożeniach dla powyższych dat ze strony UE (reforma instytucjonalna i brak wystarczających funduszy na rozszerzenie w budżecie UE na lata 2000-2006) i kandydatów (zbyt słabe tempo dostosowań), nasuwa się pytanie, kto i kiedy ma szansę dostać się do Unii Europejskiej. Prawdopodobnie (zgodnie z polityką przyjętą przez Radę Europejską w Helsinkach) nie wszystkie państwa z grupy ,,5+ 1" znajdą się w pierwszej turze rozszerzenia Unii, a co więcej, niektórej z nich mogą zostać wyprzedzone w tym swoistym wyścigu przez kraje z drugiej grupy, dopuszczone do negocjacji członkowskich w 2000 roku. Ostatecznie zadecyduje 0 tym nie Komisja Europejska, ale kraje członkowskie Unii, a te -jak pokazuje praktyka -kierowały się dotychczas zazwyczaj względami politycznymi.


Dlaczego członkostwo w Unii Europejskiej?

Temat integracji Polski z Unią Europejską już w początkowym etapie stowarzyszenia zaczął wzbudzać w społeczeństwie polskim wiele emocji, choć wówczas, być może, przeważał entuzjazm charakterystyczny dla początku lat dziewięćdziesiątych związany z dołączaniem Polski do gospodarek rynkowych i jednoczesnym tzw. powrotem do Europy. Zaawansowanie procesu integracji przejawiające się podjęciem przez rząd intensywnych działań dostosowawczych na rzecz przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej i towarzyszące temu nie zawsze pozytywne zjawiska wynikające przede wszystkim z toczącej się transformacji systemowej zmieniły społeczną akceptację. Jeszcze w 1996 roku Centrum Badań Opinii Społecznej odnotowało 80-procentowe poparcie dla przyłączenia Polski do UE (gdyby wówczas odbyło się referendum w tej sprawie), a już w maju 1999 roku takiego poparcia udzieliło tylko 55% respondentów. Tak więc w ciągu trzech lat grono zwolenników integracji zmniejszyło się aż o 25 punktów procentowych, liczba zaś jej przeciwników wzrosła o 19 punktów, do 26%. W związku z powyższym nasuwa się pytanie, czy musimy się teraz włączać do struktur europejskich. Kwestia członkostwa w NATO już została rozstrzygnięta. Co nam zatem da członkostwo w Unii Europejskiej?
Intensyfikacja stosunków z zagranicą, szczególnie z zachodnimi gospodarkami rynkowymi, stała się jednym z elementów transformacji systemowej w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych, zwłaszcza gdy rozpadły się powiązania gospodarcze w ramach dawnego bloku wschodniego. Podpisanie Układu Europejskiego ze Wspólnotami Europejskimi -w sensie politycznym -zwiększyło poczucie bezpieczeństwa w regionie i promuje stabilność Polski wobec innych partnerów, a w ekonomicznym -stymuluje przemiany systemowe w kierunku sprawdzonych wzorców oraz pomaga przezwyciężyć zacofanie gospodarcze, m.in. dzięki większemu napływowi inwestycji zagranicznych.
Otwieranie rynku partnera wspólnotowego na polski eksport przyczynia się (pod warunkiem koniecznych dostosowań w przedsiębiorstwach) do wzrostu skali produkcji, obniżki kosztów i bardziej racjonalnego wykorzystania zasobów produkcyjnych, a w konsekwencji do przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego i przyrostu miejsc pracy.
Otwieranie się rynku polskiego na konkurencyjny import z Unii Europejskiej, choć powolne (zgodnie z zasadą asymetrii), wymusza często kosztowną restrukturyzację niektórych branż przemysłu. Dla konsumentów ma to z kolei pozytywny skutek, gdyż nie tylko daje im większy wybór towarów, ale także wymusza na miejscowych producentach dostarczanie na rynek produktów tańszych i o lepszej jakości.
Status kraju stowarzyszonego przynosi wiele korzyści, choć są z tym związane także koszty dostosowawcze. Ponieważ większość tych kosztów budzi niekiedy duże emocje, przesłaniając nawet osiągnięte korzyści, nasuwa się pytanie, czy nie warto było poprzestać na tym statusie i formalnie nie ubiegać się o członkostwo w Unii Europejskiej, które -jak się przypuszcza -spowoduje jeszcze większe komplikacje. W takiej sytuacji trzeba sobie uświadomić, że integracji z Unią nie można przypisywać wszystkich bolączek gospodarczych. Dostosowania prawne i ekonomiczne są wymuszane przede wszystkim transformacją gospodarki. Integracja jedynie towarzyszy tym procesom, wzmacniając je. Niezależnie od formalnego związania się z Unią Europejską trzeba przedsięwziąć pewne działania modernizacyjne i restrukturyzacyjne, aby osiągać korzyści z międzynarodowego podziału pracy oraz przekładać je na przyrost dochodów indywidualnych, a w ostatecznym rachunku na wzrost gospodarczy w skali całego kraju. Lepiej więc, będąc realistą, patrzeć na korzyści płynące z integracji Polski z Unią Europejską w perspektywie co najmniej średniego, jeśli nie długiego okresu. W krótkim okresie poniesie się pewne koszty w postaci inwestycji początkowych, które będą procentować dopiero w przyszłości.
Oczywiście dystans rozwojowy, jaki dzieli Polskę nawet od najbiedniejszych krajów Unii, jest szokujący. Niemniej rozsądne jest znalezienie się w towarzystwie, które (może nie wszystkim członkom w jednakowym stopniu i czasie) zapewni korzyści w sferze społecznej, politycznej, gospodarczej i cywilizacyjnej. Świadczy o tym przykład Irlandii oraz południowych krajów członkowskich Unii Europejskiej (może z wyjątkiem Grecji, która jak się twierdzi -nieracjonalnie konsumuje zdobycze integracji z UE). Nie ulega wątpliwości, że w obecnej konstelacji politycznej i gospodarczej w Europie gospodarka zdrowa, choć nie bogata, ma również szansę skorzystać na integracji gospodarczej. Z tego też względu Polska nie chce poprzestać na statusie kraju stowarzyszonego, który poza wieloma pozytywami nie gwarantuje jednak udziału w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej. Trudno więc rozważać jakieś inne rozwiązania, zwłaszcza gdy o członkostwo w UE ubiega się pozostałe dziewięć krajów regionu środkowoeuropejskiego.
Układ Europejski, choć w wielu dziedzinach wprowadził preferencje dla obu stron, nie zapewnił jednak pełnej liberalizacji handlu rolnego (Polsce szczególnie zależy na uzyskaniu swobodnego dostępu do rynku unijnego w tej dziedzinie) i wprowadził tylko niewielkie ułatwienia w przepływie siły roboczej z Polski do krajów członkowskich UE. W dodatku preferencje handlowe stanowiące ukłon w stronę Polski nieco się zdewaluowały po wejściu w życie postanowień Rundy Urugwajskiej GATT, na mocy których Wspólnota Europejska udzieliła pewnych preferencji swym partnerom handlowym na zasadzie powszechnej.
Stowarzyszenie nie zapewnia uczestnictwa w rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. W dalszym ciągu istnieją formalne przeszkody utrudniające swobodną działalność podmiotom gospodarczym obu stron. Chodzi tu o bariery fizyczne (kontrola graniczna), techniczne (zróżnicowane wymogi prawne i proceduralne, odmienne normy i standardy) oraz fiskalne (niekompatybilne systemy podatków pośrednich). Istnienie tych barier wiąże się z ponoszeniem przez przedsiębiorców kosztów, które w rezultacie przekładają się na ostateczną cenę towaru sprzedawanego konsumentowi i w ten sposób koło się zamyka.
Członkostwo w Unii Europejskiej jeszcze bardziej zwiększy wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej, szczególnie w oczach potencjalnych inwestorów zagranicznych, nie tylko unijnych, ale również z krajów trzecich, którzy, wykorzystując niższe koszty pracy w Polsce, będą chcieli się umiejscowić na jej rynku w celu zapewnienia sobie dogodnej pozycji do ekspansji na zachodnie rynki oraz na wschód.
Z uzyskaniem statusu państwa członkowskiego wiąże się także możliwość korzystania ze wsparcia finansowego z budżetu wspólnotowego (Fundusze Strukturalne), co najbardziej pozwala odczuć tzw. zasadę solidarności, na której opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej. Wsparcie to wymaga jednak przygotowania odpowiedniej infrastruktury instytucjonalnej, zapewniającej efektywną absorpcję przyznanych środków. Trzeba także pamiętać, że finansowanie określonych projektów strukturalnych wymagać będzie ich współfinansowania z budżetu polskiego.
Wyraźna perspektywa członkostwa w Unii Europejskiej ma również istotne znaczenie dla polskiej polityki wewnętrznej. Jak dotychczas, żaden z polskich rządów nie kwestionował strategicznego celu polskiej polityki zagranicznej, jakim jest przystąpienie do struktur zachodnioeuropejskich, w tym również do UE. Data przyjęcia do Unii (być może zostanie podana pod koniec 2000 roku na szczycie Rady Europejskiej w Nicei) jest, i powinna być w najbliższym czasie, ważnym czynnikiem mobilizującym i dyscyplinującym polskie władze ustawodawcze i wykonawcze do inicjowania i kontynuowania niezbędnych dostosowań. Wszak do daty zadeklarowanej gotowości do członkostwa pozostało tylko około tysiąca dni. Tymczasem, jak się szacuje, rząd i parlament muszą uchwalić jeszcze około stu siedemdziesięciu ustaw istotnych z punktu widzenia integracji z Unią Europejską.