Miasto na prawach powiatu

Aktem prawnym, który przesądził wiele kwestii dotyczących statusu miasta na prawach powiatu była ustawa z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zadaniem tej ustawy było stworzenie warunków organizacyjnoprawnych, majątkowych i technicznych do rozpoczęcia funkcjonowania samorządu oraz administracji rządowej w województwie. Przepisy wprowadzające miały także rozstrzygnąć kwestię: czy rozpoczęcie funkcjonowania nowego modelu administracji publicznej ma oznaczać likwidację dotychczasowych i tworzenie wszystkich struktur od nowa, czy też bazą dla przyszłej organizacji podmiotów administracji publicznej powinny stać się struktury dotychczasowe. Przyjęte rozwiązania ustawowe wyraźnie przesadziły, że zachowana została zasada ciągłości. Generalnie przyjęto założenie, że w ślad za zadaniami i kompetencjami cedowanymi na rzecz poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej odpowiednie podmioty wykonujące władztwo administracyjne po 1 stycznia 1999r. przejmą od dotychczasowych struktur mienie, pracowników, zorganizowany aparat pomocniczy itd.
Przepisy wprowadzające określiły kwestie dotyczące m.in. siedziby urzędów dla powiatów grodzkich. Przyjęto, że dla obszaru miasta na prawach powiatu funkcję starostwa powiatowego pełnić będzie rząd miasta.
Jednostki organizacyjne: komenda rejonowa Państwowej Straży Pożarnej, rejonowy inspektorat weterynarii, terenowa stacja sanitarno-epidemiologiczna oraz powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego stworzyły administrację rządową na terenie powiatu (miasto na prawach powiatu). Administracja ta powstała na szczeblu powiatowym wskutek przejęcia czterech administracji specjalnych szczebla rejonowego i powołania jednej nowej w postaci powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. Jednostki organizacyjne, o których mowa, mające siedziby w mieście będącym siedzibą władz powiatu od 1 stycznia 1999r., stały się jednostkami organizacyjnymi stanowiącym aparat pomocniczy odpowiednich kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Oznacza to, że w powiatach ziemskich wymienione jednostki organizacyjne stały się jednostkami powiatowymi, zaś w powiatach grodzkich – miejskimi.
Uprawnienie do powoływania i odwoływania kierowników tych jednostek przyznano wspólnie, na zasadzie porozumienia, starości i prezydentowi miasta na prawach powiatu. W przypadku braku porozumienia między zainteresowanymi władzami lokalnymi uprawnienie to przyznano wojewodzie. Inne kompetencje, tj. zatwierdzanie programów działania, uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek na obszarze powiatu, kierowanie w sytuacjach szczególnych wspólnymi ich działaniami oraz zlecenia w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenia kontroli, mają być wykonywane oddzielnie przez każdego prezydenta i starostę, zgodnie z ich właściwością miejscową.
Z dniem 1 stycznia 1999r. w miastach będących siedzibami władz powiatów utworzone zostały powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego. Pracownikami stali się dotychczasowi pracownicy urzędów rejonowych, którzy wykonywali zadania z zakresu nadzoru budowlanego.
Pozostałymi pracownikami powiatowych służb, inspekcji i straży stali się dotychczasowi pracownicy urzędów terenowych organów administracji specjalnej i jednostek organizacyjnych wchodzących w skład rządowej administracji ogólnej.
Z dniem 1 stycznia 1999r. na terenie miasta na prawach powiatu utworzono jednostki ochrony przeciwpożarowej w postaci miejskich zawodowych straży pożarnych. Straże te, o których mowa, powstały jako umundurowane i wyposażone w specjalistyczny sprzęt do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami. Do kompetencji rady miejskich w powiatach grodzkich zaliczono możliwość tworzenia, przekształcania i likwidowania miejskich zawodowych straży pożarnych, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Prezydent miasta na prawach powiatu określa zadania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego i koordynuje jego funkcjonowanie. Jest także upoważniony do przeprowadzania kontroli wykonywania tych zadań.
Mocą ustawy – Przepisy wprowadzające, urzędy pracy niemające statusu urzędów wojewódzkich stały się z dniem 1 stycznia 2000r. powiatowymi urzędami pracy wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej. Kompetencje z zakresu powoływania i odwoływania kierownika powiatowego urzędu pracy powierzono staroście, który wspólnie z powiatowym urzędem pracy przejął dotychczasowe zadania rejonowego urzędu pracy i kierownika tego urzędu. Mocą ustawy kompetencyjnej przyjęto kilka reguł ogólnych, a wśród nich zasadę, że ilekroć w przepisach jest mowa o rejonowym urzędzie pracy – należy przez to rozumieć powiatowy urząd pracy, staroście – należy przez to rozumieć przewodniczącego zarządu w miastach na prawach powiatu. Powołania i odwołania kierownika powiatowego urzędu pracy oraz jego zastępców dokonują wspólnie, w drodze porozumienia, prezydent miasta na prawach powiatu i starosta.
Do kompetencji miast na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999r. przeszły zadania z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Zadania te są wykonywane przez miejskiego rzecznika konsumentów, powoływanego i odwoływanego przez radę miejską. Obowiązujące przepisy przewidują bezpośrednie podporządkowanie rzecznika radzie miejskiej, jak również jego odpowiedzialność przed radą. Do obowiązków miejskiego rzecznika konsumentów, w ramach odpowiedzialności przed radą, należy m.in. przekładanie w terminie do 31 marca każdego roku sprawozdania ze swojej działalności za rok poprzedni. W powiatach grodzkich rzecznik konsumentów zatrudniony jest w urzędzie miejskim. Czynności w sprawach z zakresu praw pracy w odniesieniu do rzecznika wykonuje prezydent miasta.
Z dniem 1 stycznia 199r. wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności stały się jednostkami powiatowymi.
Powiatowe zespoły do spraw orzekania niepełnosprawności usytuowane są w miastach na prawach powiatu. Wyjątek stanowią jedynie zespoły działające w Ciechanowie, Pile oraz Sieradzu.
Miasta na prawach powiatu stały się jednostkami obowiązanymi do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Powiaty grodzkie jako zobowiązane do wykonywania zadań pomocy społecznej nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej. Powiaty grodzkie przejęły od wojewodów domy pomocy społecznej i jednostki organizacyjne pomocy społecznej mające siedziby na ich terenie.
Miasta na prawach powiatu, podobnie jak pozostałe jednostki samorządu terytorialnego, przyjęły z dniem 1 stycznia 1999r. uprawnienia organów administracji rządowej, które utworzyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Powiaty grodzkie stały się więc organami założycielskimi.
Powiaty grodzkie, podobnie jak pozostałe jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą pełnić funkcji organów założycielskich dla niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Do zadań własnych miasta na prawach powiatu zaliczono zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych. Decyzje o założeniu bądź rozszerzeniu cmentarza podejmuje rada miejska, po uzyskaniu zgody miejskiego inspektora sanitarnego. Zarządzanie cmentarzem komunalnym oraz jego utrzymywanie należy do zadań prezydenta miasta. Prezydent jest także organem właściwym do wydawania decyzji o użyciu terenu cmentarnego po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie.
Konsekwencją powierzenia miastom na prawach powiatu wykonywania zadań wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym stało się przekazanie im, podobnie jak powiatom, publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek oświatowo-wychowawczych umożliwiających rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego. Przekazaniu podlegały również placówki kształcenia ustawicznego placówki kształcenia praktycznego, umożliwiające uzyskanie, uzupełnienie wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych, oraz placówki artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych. Miasta na prawach powiatu przejęły również poradnie psychologiczno-pedagogiczne oraz inne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomagające uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu.
Powiat grodzki z mocy prawa uzyskał status organizowania bibliotek publicznych. Miasto na prawach powiatu posiada ustawowy obowiązek organizowania i prowadzenia co najmniej miejskiej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Biblioteka publiczna, której organizatorem jest powiat grodzki, działająca w mieście będącym siedzibą województwa, może wykonywać działania wojewódzkiej biblioteki publicznej na podstawie porozumienia zarządu województwa z organem wykonawczym miasta na prawach powiatu. Porozumienie powinno określać wielkość środków finansowych, które noszą strony porozumienia, niezbędnych do prowadzenia działalności przez bibliotekę.
Do kompetencji powiatów grodzkich zaliczono prowadzenie działalności w zakresie kultury fizycznej. Prezydenci miasta na prawach powiatu zostali zobowiązani do prowadzenia ewidencji uczniowskich klubów sportowych. Prowadzą oni także nadzór nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej oraz związków sportowych mających siedzibę na terenie miasta na prawach powiatu – z wyłączeniem polskich związków sportowych i związków sportowych o zasięgu ogólnokrajowym. Miasta na prawach powiatu przejęły od wojewodów do prowadzenia, jako zadania własne, instytucje kultury wpisane do rejestru prowadzonego przez wojewodę i działające na terenie miasta na prawach powiatu. Przekazaniu nie uległy jedynie instytucje kultury o charakterze regionalnym wpisane do rejestrów przez wojewodów.
Istotnym krokiem legislacyjnym związanym z wprowadzeniem trójstopniowej struktury administracji samorządowej było zreorganizowanie istniejącego dotychczas zarządu drogami. Mocą art. 52 ustawy wdrożeniowej dokonano podziału dróg publicznych, wprowadzającego – obok dróg krajowych i wojewódzkich – kategorię dróg powiatowych i gminnych. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych określono jako drogi wewnętrzne, pozostające w gestii zarządcy terenu, na którym się znajdują.
Rad miejska w mieście na prawach powiatu może podjąć uchwałę w sprawie ustanowienia strefy śródmiejskiej. Przyznano jej także prawo ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego na terenie miasta na prawach powiatu. Do kompetencji rady zaliczono także określenie stref cen obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami. Prezydentom miasta na prawach powiatu powierzono koordynację rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym prowadzonym dla linii komunikacyjnych przebiegających przez obszar miasta na prawach powiatu.
W początkowej fazie funkcjonowania powiatów grodzkich najtrudniejszą do ustalenia kwestią było to, czy są one gminnymi, czyli podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego, czy też stanowią jednostki o charakterze ponadgminnym, czyli są powiatami. Na etapie prac nad reformą ustrojowa państwa, w tym nad projektem ustawy o samorządzie powiatowym, przewidywano utworzenie miast na prawach powiatu jako odrębnych jednostek będących w istocie powiatami. Zwolennicy koncepcji zakładające, że miasta na prawach powiatu są powiatami, zwracali uwagę, iż w świetle przepisów ustawowych nakaz traktowania miast na prawach powiatu jako powiatów wynikać miał z literalnego brzemienia art. 91 ust. 5 u.s.p., który stanowił, że „ilekroć w przepisach jest mowa o powiecie, rozumie się przez to również miasto na prawach powiatu”.
W 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów przyjęto, że tworzy się powiaty oraz określa się ich nazwy, siedziby władz i gminy wchodzące w ich skład, wymienione w załączniku do tego rozporządzenia. W załączniku zostały wymienione wszystkie powiaty Rzeczypospolitej wchodzące w skład poszczególnych powiatów. Listę każdorazowo zamykał wykaz miast na prawach powiatu znajdujących się w danym województwie.
Pojęcie składu organu miasta na prawach powiatu, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, obejmuje jego wewnętrzna strukturę oraz wskazanie funkcji poszczególnych osób stanowiących zarząd. W pojęciu tym nie mieszczą się kwalifikacje członków zarządu, ich sytuacja zawodowa, czy szerzej – ich status poza zarządem. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynikało, że w skład zarządu wchodzą: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Różnica w porównaniu z ówczesną regulacją na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym polegała na tym, że w składzie zarządu powiatu mógł znaleźć się jeden zastępcą przewodniczącego będący jednocześnie wicestarostą.
Jeśli chodzi o kwestę liczebności zarządu, to na gruncie ustawy o samorządzie gminnym przyjęto, że organ ten będzie wybrany przez rade w liczbie od 3 do 7 osób. Liczebność zarządu powiatu została określona w granicach 3 do 5 osób, nie licząc starosty. Zmniejszenie liczby członków zarządu powiatu do 5 (łącznie ze starostą) nastąpiło mocą art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W przypadku liczebności rady miejskiej przyjęto, że kryterium decydującym o liczbie radnych będzie liczba mieszkańców gminy. Przykładowo gminie liczącej do 100 000 mieszkańców liczba radnych wynosiła 40, zaś w gminie liczącej powyżej 200 000 wybrano 45 radnych. Liczba radnych wchodzących w skład rady powiatu została uzależniona od liczby mieszańców powiatu. I tak na powiat liczący 100 000 mieszkańców przypadało 35 mandatów, a więc o 5 mniej niż w tak samo zaludnionej gminie.
Miasta na prawach powiatu, według K. Podgórskiego stanowią odrębny rodzaj jednostek samorządu terytorialnego, które wypełniają funkcję gmin wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz funkcję powiatów wynikające z przepisów ustawy o samorządzie państwowym. J. Płoskonka i J Lassota twierdza, że z ustrojowego punktu widzenia miasto na prawach powiatu jest gminą. Zwolennikami koncepcji traktującej miasto na prawach powiatu jako gminy byli również członkowie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego, którzy w grudniu 2000r. złożyli wniosek o uchwalenie projektu art. 92 ust. 2 i 3 u.s.p. w następującym brzmieniu:
„1. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.
2. Działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie określa ustawa o samorządzie gminnym”.
Przedłożony projekt nie został uchwalony. Niemniej jednak doktryna tego okresu coraz częściej traktowała powiaty grodzkie w kategorii gmin miejskich.
Zwolennikiem teorii uznającej miasta na prawach powiatu za gminę był również J. Cierniewski, który jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 91 ust. 5 nie daje podstaw do przyjęcia, że z przepisu tego wynika obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów ustawy o samorządzie powiatowym do miast na prawach powiatu. Definicja powiatu została wyrażona w art. 1 ust. 2 u.s.p. i brzmi następująco: „ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalna wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”. Zatem tylko te przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, które dotyczą powiatu jako wspólnoty samorządowej o odrębnej osobowości prawnej, powinny być stosowane także w odniesieniu do miast na prawach powiatu.
Wątpliwości dotyczące statusu miasta na prawach powiatu jako jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego czy powiatowego zostały usunięte na skutek wprowadzenia z dniem 30 maja 2001r. nowelizacji przepisów rozdziału 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mocą art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustawy: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rzędowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw jednoznacznie przyjęto, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, także zasady sprawowania nadzoru, określa ustawa o samorządzie gminnym. Ponadto nadano nowe brzmienie art. 91:
„Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywania pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty”.
Funkcję organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta.
Reasumując - miasta na prawach powiatu są przede wszystkim gminami, które tym różnią się od innych gmin, że dodatkowo wykonują zadania powiatu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest przede wszystkim to, że do miast na prawach powiatu w pierwszej kolejności stosuje się przepisy dotyczące gmin, zaś przepisy dotycząc powiatów mają jedynie zastosowanie odpowiednie, tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu.
Mieszkańcy miasta na prawach powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Zdaniem L. Rajcy pojęcie „wspólnota oznacza jakąś grupę społeczną, która charakteryzuje zintegrowanie, wspólnotę celów i potrzeb zdolność do samoorganizacji, poczucie przynależności i samodzielności. Wprowadzenie tego pojęcia do ustawy o samorządzie gminnym, choć nie wyjaśnia istoty prawnej samorządu, to jednak wyraża intencję ustawodawcy, by była to społeczność aktywna i dbająca o swoje sprawy. Miasto na prawach powiatu traktowane jest jako związek jego mieszkańców. B. Dolnicki zwraca uwagę na upodmiotowienie przez państwo lokalnej społeczności, którego celem jest realizacja zadań publicznych. W literaturze można spotkać określenie „korporacja terenowa” dla opisu jednostki samorządu terytorialnego będącej związkiem mieszkańców danego obszaru. Oznacza to, że samorząd jest sprawowaniem administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku miasta na prawach powiatu chodzi o osoby zamieszkujące na jego terenie, ponieważ miasto na prawach powiatu tworzy „ogół jego mieszkańców”.
Mieszkańcy miasta na prawach powiatu, będący członkami korporacji terenowej, uczestniczą w sprawowaniu władzy albo bezpośrednio albo za pośrednictwem swoich przedstawicieli wybranych do organów miasta. Formą władztwa bezpośredniego są na przykład wybory czy referendum. Ze względu na to, że związek mieszkańców tworzących samorząd terytorialny nie jest w stanie realizować swoich zadań osobiście i bezpośrednio, na ogół działa on za pośrednictwem organów wybranych w wyborach samorządowych.
Miasto na prawach powiatu będące jednostka samorządu terytorialnego posiada konstytucyjne zagwarantowaną osobowość prawną. Przysługuje mu prawo własności i inne prawa majątkowe. Jednostka ta wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność. B. Dolnicki dzieli osobowość prawna na publiczną i prywatną. Zdaniem tego autora osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa. Miasto na prawach powiatu, podobnie jak gmina, wykonuje zadania publiczne, dlatego też może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym. Konsekwencją posiadania osobowości cywilnoprawnej jest prawo do uczestniczenia w obrocie gospodarczym, podobnie do tego, które posiadają inne pomioty gospodarcze. W przypadku miast na prawach powiatu oznacz to możliwość swobodnego gospodarowania swoim majątkiem, prawo zaciągania zobowiązań itp.
Samodzielność miasta na prawach powiatu podlega ochronie sądowej zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej.
W opinii B. Dolnickiego, w ramach chronionej samodzielności samorządu terytorialnego mieści się:
 „samodzielność w kształtowaniu ustroju wewnętrznego jednostek samorządu,
 samodzielność finansowa – oznaczająca wykonywanie istotnych zadań publicznych w zakresie gospodarki finansowej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w aspekcie dochodowym oraz realizowania gospodarki finansowej,
 samodzielność podatkowa, zgodnie z która jednostki samorządu terytorialnego maja prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie,
 samodzielność majątkowa – jednostki samorządu terytorialnego maja osobowość prawną; przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe,
 samodzielność publicznoprawna, oznaczająca samodzielne wykonywanie zadań publicznych.
O ustroju miasta na prawach powiatu decyduje jego statut. Jeśli miasto na prawach powiatu zamieszkuje powyżej 300 000 mieszkańców, projekt statutu podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji. M. Kotulski, powołując się na Z. Zella, wskazuje, że statut to „zbiór samoistnych przepisów powstających z delegacji ustawowej, a regulujący zadania, struktur, wreszcie sposób działania instytucji lub organizacji”. Zdaniem E. Ochendowskiego „poprzez nadanie uprawnienia do stanowienia statutów państwo przenosi na wspólnotę samorządową lub inne osoby prawne pewien zakres kompetencji do tworzenia prawa. Korzystanie z tego uprawnienia należy do istoty samorządu terytorialnego. Stanowienie statutów określa się jako stanowieni autonomiczne; bywa też określane jako »autonomia statutowa« będąca częścią samorządu”. Prawo rady miejskiej do określania ustroju wewnętrznego miasta na prawach powiatu traktowane jest jako jeden z atrybutów samodzielności miasta, przewidziany w art. 169 ust.4 Konstytucji RP. Mocą ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r.o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przepisy wszystkich trzech ustaw wprowadziły zasadę jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego. Jawność, o której mowa, obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje organów stanowiących i posiedzenia komisji., a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzenia organów i komisji.
W chwili wejścia w życie ustawy o samorządzie powiatowym istniały wątpliwości dotyczące obowiązywania statutów w miastach, które nabyły prawa powiatu z dniem 1 stycznia 1999r. nie do końca jasne było, czy statuty miast, które obowiązywały przed nabyciem przez te miasta statusu powiatów grodzkich, zachowały moc obowiązującą. W doktrynie przeważał jednak pogląd, ze uzyskanie przez miasto praw powiatu nie pozbawiło mocy obowiązującej statutu uchwalonego przed uzyskaniem tych uprawnień. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Sąd Najwyższy.
Tryb i zasady tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia miast na prawach powiatu oraz ustalania ich granic określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Do kompetencji Rady ministrów należy także ustalenie i zmiana nazwy miasta na prawach powiatu oraz siedziby ich władz. Rozporządzenie regulujące powyższe kwestie może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady miasta na prawach powiatu. Wydanie rozporządzenia wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad: powiatu i miasta na prawach powiatu, przy czym opinie te muszą być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwe rady konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych samorządów. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami wynika także z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który stanowi, że każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwej w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego: „Mieszkańcy gminy lub powiatu maja prawo wypowiedzieć w referendum swoje zdanie na temat projektowanych zmian granic tych jednostek. To prawo, choć niełatwo je wyinterpretować z przepisów o referendach lokalnych, wynika z art. 170 Konstytucji”.
Minister właściwy do spraw administracji publicznej może wystąpić także o opinię zainteresowanych rad gmin; w tym przypadku nie jest konieczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gmin. Niewyrażenie opinii w terminie 3 miesięcy (licząc od dnia otrzymania wystąpienia o opinię) uznaje się za spełnienie wymogu uzyskania opinii. Ustawa nie precyzuje, czy jest to domniemanie opinii pozytywnej, czy negatywnej, w świetle czego przyjąć należy, że treść opinii nie ma żadnego znaczenia. W konsekwencji warto zastanowić się nad zmianą przepisów nakazujących opiniowanie przez organy samorządu terytorialnego wydania rozporządzenia określającego tryb i zasady tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów (miast na prawach powiatu) poprzez wprowadzenie takich regulacji prawnych, które uczynią stanowisko lokalnych wspólnot samorządowych wiążącym. Ustawa o samorządzie powiatowym konkretyzuje sposób, w jaki ustala się granice powiatu. W art. 3 ust. 3 przyjęto, że następuje to poprzez wskazanie gmin wchodzących w skaład powiatu. Ponadto zmiana granic powiatu musi być dokonywana w sposób zapewniający powiatowi terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. W ustawie natomiast brak przepisu konkretyzującego zasady ustalanie granic miasta na prawach powiatu. Wiadomo jedynie, że są to miasta, które 31 grudnia 1998r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz te, którym nadano statusu miasta na prawach powiatu przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.
W przypadku połączenia miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście lub utworzeniem powiatu, w którego skład wejdzie dotychczasowe miasto na prawach powiatu, powstaje jeden powiat ziemski, zaś prawa powiatu posiadane przez miasto na prawach powiatu wygasają z dniem połączenia.
Jeśli wniosek lub pozytywna opinia rady powiatu w sprawie połączenia z powiatem grodzkim uzyska akceptację w toku konsultacji, wówczas Rada Ministrów ma obowiązek dokonać tego połączenia lub utworzenia powiatu w drodze rozporządzenia. Powyższa sytuacja traktowana jest w doktrynie jako pozytywny wyjątek polegający na przekazaniu zainteresowanym radom wiążącej decyzji o połączeniu.
Jeżeli wnioskodawcą wydania rozporządzenia, mocą którego następuj tworzenie, łączenie, dzielenie, znoszenie czy ustalenie granic miasta na prawach powiatu bądź ustalenie i zmiana nazwy oraz siedziby jego władz, jest rada miasta na prawach powiatu, konieczne jest złożenie stosownego wniosku zawierającego łącznie:
1) wniosek rady miasta na prawach powiatu poprzedzony przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnienie oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku,
2) opinię rady miasta na prawach powiatu i rady powiatu objętych wnioskiem, poprzedzoną przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami; jeżeli następuje zmiana granic powiatu naruszająca granice województw; konieczna jest także opinia właściwych sejmików województw,
3) opinii rad gmin, których dotyczy wniosek,
4) opinię wojewody właściwego dla powiatu lub miasta na prawach powiatu objętego wnioskiem.
W celu wykonywania zadań miasta na prawach powiatu, podobnie jak gminy czy powiaty, mogą tworzyć jednostki organizacyjne. Podkreślić należy, iż ustawowe upoważnienie do utworzenia jednostki organizacyjnej (np. miejskiego domu pomocy społecznej czy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej) bądź zawarcia umowy z innymi podmiotami na wykonanie określonej usługi czy roboty nie stanowi podstawy do przekazania przez miasto środków finansowych innemu podmiotowi do realizacji zadania.
Miejskimi jednostkami organizacyjnymi , w powiatach grodzkich są przykładowo: straż miejska, miejski zarząd usług komunalnych, ośrodek pomocy społecznej, żłobek, przedszkole, szkoła podstawowa, ponadgimnazjalna i specjalna, dom dziecka, dom kultury, poradnia psychologiczno-pedagogiczna, zakład opieki zdrowotnej i inne.
Zatrudnienie w miejskiej jednostce organizacyjnej nie oznacza automatycznie statusu pracownika samorządowego.
Do zakresu działania miasta na prawach powiatu należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podstawowym zadaniem miasta na prawach podmiotu jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (mieszkańców miasta). Miasto wykonuje zadania własne i zadania z zakresu administracji rządowej zlecone oraz przejęte na podstawie porozumień. Może także zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem. Wykonanie podwyższysz zadań następuje po zapewnieniu miastu koniecznych środków finansowych na ich realizację. Zadania własne miasta na prawach powiatu obejmują w szczególności sprawy :
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
2) miejskich dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwienia odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) transportu zborowego i dróg publicznych,
5) geodezji, kartografii
6) gospodarki nieruchomościami,
7) administracji architektoniczno-budowlanej
8) gospodarki wodnej,
9) ochrony środowiska i przyrody,
10) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
11) promocji i ochrony zdrowia,
12) pomocy społecznej,
13) wspierania osób niepełnosprawnych,
14) edukacji publicznej
15) kultury,
16) kultury fizycznej i turystyki,
17) targowisk i hal targowych
18) cmentarzy miejskich,
19) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
20) ochrony praw konsumenta, itd.
Do zadań publicznych miast na prawach powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
W dniu 17 czerwca 2004r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), które zawiera nowe brzmienie art. 417-420k.c. W świetle nowych przepisów prawnych miasto na prawach powiatu ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzana przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej miasto na prawach powiatu powierzyło na podstawi porozumienia innej osobie, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecające je miasto. Zdaniem Z. Radwińskiego w tym drugim przypadku jest to odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, ponieważ odpowiedzialnością obciążony zostaje nie tylko podmiot wykonujący władzę publiczną na podstawie zlecenia, ale również „zlecający wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej. Autor ten zwraca także uwagę na to, że przepisy art. 417-147 k.c. nie zawierają żadnych postanowień odnoszących się do poszkodowanego. Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami prawa cywilnego uprawnionym do żądania odszkodowania od miasta na prawach powiatu może być każdy podmiot prawa cywilnego, nie tylko osoba fizyczna, ale i osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez miasto na prawach powiatu na skutek wydania aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Do wydania orzeczenia stwierdzającego niezgodność powołany jest Trybunał Konstytucyjny na podstawi art. 188 Konstytucji RP.
Jeżeli szkoda został wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie decyzji przez organ miasta na prawach powiatu, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W powyższej sytuacji chodzi o szkodę spowodowaną albo poprzez zaniechanie wydania decyzji wymaganej prawem albo przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ miasta na prawach powiatu. Skargę na zaniechanie wydania decyzji lub przewlekłe prowadzenie postępowania rozpoznaje sąd administracyjny.
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawie szkody.

LITERATURA:
1. B. Dolnicki. „Samorząd terytorialny” Zakamycze. Kraków 2003
2. Wierzbica A., „Miasto na prawach powiatu – zagadnienia ustrojowe” Oficyna. Warszawa 2006
3. Ochendowski E., „Prawotwórcza funkcja gminy” Preis, 1991, nr 2