Źródła prawa administracyjnego

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
1) UWAGI OGÓLNE
W literaturze prawniczej spotyka się najczęściej dwie teorie źródeł prawa. Według pierwszej są to fakty uznawane za prawotwórcze, np. stanowienie aktów prawnych zawierających w swojej treści nakazy, zakazy, uprawnienia, lub obowiązki (tzw. Formalne źródła prawa). Najbardziej rozpowszechnionym znaczeniem terminu „źródło prawa” w praktyce jest rozumienie go jako aktu normatywnego, zawierającego obowiązujące normy prawa. W tym znaczeniu mówi się o źródłach prawa cywilnego (akty prawne obowiązujące w zakresie prawa cywilnego), źródłach prawa pracy, prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego itp. Trzeba tu jednak zaznaczyć, że normatywne podstawy organizacji i działania administracji publicznej mieszczą się w przepisach zakwalifikowanych do różnych gałęzi prawa.

Podstawową jednak grupę stanowią przepisy zaliczane do prawa administracyjnego. One też regulują struktury organizacyjne jednostek wykonujących zadania administracji i ich kompetencje, stosunki prawne powstające w toku ich działalności administracyjnej, a także tryb postępowania oraz prawne formy i metody działania organów administracji.

Punktem wyjścia budowy systemu źródeł prawa administracyjnego jest ich wzajemne usytułowanie. Ponieważ źródła oparte są na prawie pozytywnym tworzonym przez określone podmioty, to w zależności, od którego podmiotu prawo pochodzi, takie miejsce zajmuje w hierarhii odpowiadającej hierarhii tworzących je organów. Hierarchiczne usytuławianie aktów prawnych w systemie źródeł prawa oznacza, że akty niższego rzędu nie mogą być sprzeczne z aktami o wyższej mocy prawnej. Normy wydawane przez organy wyższego stopnia są podstawą kierowania działalnością organów niższych stopni w systemie organów podporządkowanych. Wyrazem podległości ustrojowej, jaka istnieje między sejmem i rządem, jest stosunek ustawy do rozporządzenia.

Samo jednak kryterium przeprowadzenia hierarchizacji źródeł prawa jest niewystarczające dla budowy systemu prawa, gdyż ten sam organ administracji może wydawać akty prawne zajmujące różne pozycje w tym systemie, np. minister może wydawać rozporządzenia i zarządzenia. Dlatego też należy przyjąć tu i drugie kryterium, którym jest stosunek prawa ogólnego i zasadniczego do szczególnego. Jest to zresztą ściśle związane z pierwszym kryterium, gdyż organ wyższy musi mieć możliwość bardziej ogólnego traktowania sprawy aniżeli organ niższego stopnia, który musi działać konkretniej. Aby nie było sprzeczności między dyrektywami prawnymi, przepisy bardziej szczegółowe muszą być zgodne z przepisami bardziej ogólnymi.

W systemie źródeł prawa administracyjnego można wyróżnić kilka ich rodzajów. Jeżeli przyjmie się kryterium usytułowania organu stanowiącego akt normatywny, to wyodrębnić można:
· źródła prawa stanowione przez naczelne organy państwa
· źródła prawa stanowione przez naczelne i centralne organy administracji
· źródła prawa stanowione przez organy administracji rządowej w województwie i organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z punktu widzenia sfer działania administracji ( zewnętrznej i wewnętrznej) wyróżnić można:
· źródła prawa powszechnie obowiązującego (np. ustawy)
· źródła prawa wewnętrznego (np. zarządzenia ministra).

Przyjmując za kryterium rozróżnienia treść aktu prawnego, można dokonać podziału na:
· źródła ustrojowe (Konstytucja)
· źródła funkcjonalne (np. ustawy tworzące urzędy ministrów)
· źródła określające prawa i obowiązki obywateli (np. ustawa-Ordynacja wyborcza do Sejmu).

Wszystkie wymienione grupy tworzą system źródeł prawa administracyjnego, chociaż dokonany podział nie jest wyczerpujący. Doktryna bowiem znaczenie szerzej ujmuje źródła praw, zaliczając do nich-obok aktów normatywnych-także tzw. Nieformalne źródła prawa.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) dokonała podziału źródeł prawa na: źródła powszechnie obowiązującego prawa i źródła prawa o charakterze wewnętrznym. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 Konstytucji są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast na obszarze działania organów, które je ustanowiły-akty prawa miejscowego. Uchwały rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty (art. 93). Na mocy art. 142 Konstytucji, przepisy art.93 dotyczą również zarządzeń Prezydenta.

Charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa mają także rozporządzenia z mocy ustawy wydawane przez prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie. Podlegają one zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu (art.234 Konstytucji).

Zgodnie z przyjętym podziałem konstytucyjnym, źródłami prawa są tylko akty prawne wymienione w Konstytucji, które mogą być stanowione wyłącznie przez organy również wymienione w Konstytucji. Są to zatem źródła prawa w sensie ustawodawczym-stanowienia prawa. Konstytucja nie zajmuje się natomiast całą grupą przepisów administracyjnych, których podstawą wydania jest nie delegacja ustawowa, lecz kompetencja administracyjna. Są to np. zarządzenia organów centralnych administracji rządowej wydawane w ramach określonych ustawami kompetencji tych organów, przepisy stanowione przez NBP, ZUS, uchwały samorządów zawodowych, statuty przepisy organizacyjne, przepisy w zakresie władztwa zakładowego. Przyjmując kryteria określone w Konstytucji, tego rodzaju przepisy administracyjne nie należą do kategorii źródeł prawa, a do kategorii prawnych form działania administracji. Jednakże, tworząc w szerokim rozumieniu katalog źródeł prawa administracyjnego (w ujęciu formalnym), tego typu przepisy mieścić się będą wśród źródeł prawa. Ponadto, mówiąc o źródłach prawa administracyjnego, wymienić należy również tzw. Nieformalne źródła prawa, a mianowicie zwyczaj, orzecznictwo sądowe i poglądy zawarte w doktrynie.

2) ŹRÓDŁA POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO PRAWA
2.1. Konstytucja
Konstytucja jest w hierarhii źródeł prawa najważniejszym aktem ustawowym, stąd przyjęte jest w doktrynie określenie-ustawa zasadnicza. Wszystkie inne źródła muszą pozostawać w pełnej zgodności z Konstytucją. Jako źródło prawa administracyjnego Konstytucja zasługuje na uwagę z wielu względów. Zawarte w niej postanowienia zobowiązują wszystkie organy państwa do działań zgodnych z jej treścią. Organy administracji nie mogą podejmować żadnych działań czy rozstrzygnięć, które w jakikolwiek sposób naruszałyby postanowienia Konstytucji. Zasada ta określona została wyraźnie w art. 7, zgodnie z którym: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.

W Konstytucji przyjęto utrwaloną już zasadę trójpodziału władz. Władzę ustawodawczą stanowią Sejm i Senat, władzę wykonawczą-Prezydent i trybunały (art. 10). Konstytucja określa pozycję prawną, strukturę, zakres kompetencji i wzajemne relacje między poszczególnymi organami administracji z jednej strony, z drugiej zaś- między organami administracji a władzą ustawodawczą. Rozdział VII zawiera postanowienia odnoszące się do samorządu terytorialnego.

Konstytucja upoważnia terenowe organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących w poszczególnych jednostkach podziału terytorialnego państwa.
Zgodnie z art. 8 ust.2:”Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. To postanowienie oznacza przyjęcie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji.
2.2 Ustawy

W demokratycznym państwie prawa ustawy stanowią podstawę kształtowania całego systemu prawa. Ranga ustawy i jej rola w porządku prawnym jest przedmiotem rozważań prawa konstytucyjnego. Stąd też przedstawię tylko te kwestie, które mają znaczenie dla funkcjonowania administracji publicznej.

Ustawy regulują wszystkie sprawy związane z funkcjonowaniem administracji, a także określają prawa i obowiązki obywateli w stosunku do administracji. Dlatego zajmują one najważniejsze miejsce w systemie źródeł prawa administracyjnego. Stanowią one podstawę prawną do bezpośredniej władczej ingerencji administracji w różne sfery życia społecznego, co może być dokonywane w formie indywidualnego aktu administracyjnego bądź w formie aktu prawnego ogólnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 120 Konstytucji, sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Posłom, Senatowi, Prezydentowi RP i Radzie Ministrów, a także grupie co najmniej 100 tys. Obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Konstytucja nie określa materii ustawowej, czyli zakresu spraw, dla których uregulowanie w ustawie jest obowiązkowe. Tak więc ustawą mogą być uregulowane wszystkie sprawy, których nie normuje Konstytucja. Niektóre natomiast sprawy muszą znaleść swe uregulowanie ustawowe, albowiem Konstytucja odsyła do regulacji ich w ustawach, np. ograniczenie wolności organizowania i uczestniczenia w zgromadzeniach (art. 57), tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg składanych w związku z wykonywanymi zadaniami z zakresu administracji publicznej (art. 63), określenie innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 2).

2.3. Ratyfikowane umowy międzynarodowe
Podmiotami umów międzynorodowych są państwa, które wykonują ich treść poprzez działanie upoważnionych do tego organów. Umowy są ratyfikowane (zatwierdzane) przez uprawniony organ państwowy i oznacza to ostateczną zgodę na związanie się państwa umową międzynarodową. Organem uprawnionym do ratyfikowania umów międzynorodowych w Polsce jest Prezydent RP. Jeżeli jednak umowy dotyczą
· pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
· wolności praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
· członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
· znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
· spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy

-to ratyfikacja tych umów wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.

Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej zastosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art.91 ust. 1 Konstytucji). Umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji).

Porównując treść art. 87 ust. 1 Konstytucji z jej art.91 ust. 2, można dostrzec pewną niekonsekwencję. Pierwszy z artykułów wymienia źródła prawa powszechnie obowiązujące w porządku hierarchicznym i sytuuje ratyfikowaną umowę międzynarodową poniżej ustawy, co oznaczałoby, iż umowa ma mniejszą moc prawną niż ustawa. Drugi z kolei artykuł Konstytucji stanowi, że umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie mają pierwszeństwo w stosunku do ustaw. Powinny zatem w porządku hierarchicznym zostać wymienione przez ustawami. Pozostaje zatem do określenia ranga umów międzynarodowych ratyfikowanych samodzielnie przez Prezydenta. W świetle takich postanowień uznać należy, że postanowienia art. 91 ust. 2 stanowią lex specialist.
Ratyfikowane umowy mędzynarodowe są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a zatem znajdują się w określonej Konstytucji hierarchii źródeł każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego. Zwrócić natomiast należy uwagę, że dla prawa administracyjnego znaczenie mają również tzw. Międzynarodowe umowy administracyjne, które dotyczą zadań bezpośrednio wykonywanych przez wewnętrzne organy administracyjne państw, które zawarły umowę. Są to np. sprawy z zakresu spraw celnych, wizowych, kontroli granicznej, prawa drogowego (tranzytu), łączności, telekomunikacji, prawa pocztowego, ochrony środowiska. Umowy dotyczyć mogą także regionalnej współpracy między gminami nadgranicznymi, np. polskimi, czeskimi i niemieckimi. Określają one zadania organów administracji w danej dziedzinie w zakresie kompetencji każdego z organów. Niekiedy w umowie międzynarodowej zawarte są postanowienia zawierające upoważnienie dla organów administracji do zawarcia między sobą porozumień.

2.4. Rozporządzenia
Rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi (art. 92 Konstytucji). Konstytucja nie przewiduje zatem możliwości udzielania tzw. Subdelegacji.

Takie postanowienie zawarte w Konstytucji jednoznacznie określa charakter rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw, wymagających każdorazowo szczegółowego upoważnienia ustawowego. Ustawa upoważniająca może przewidywać, iż przy wydawaniu rozporządzenia mają współdziałać różne podmioty. Współdziałanie to może polegać na udzieleniu zgody (ustawa określa wówczas, że rozporządzenie wydane zostanie „w uzgodnieniu” lub” w porozumieniu”) bądź tylko na wyrażeniu opinii (np. zgodne z art. 42 ust. 2 ptk 3 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. Zm., Rada Główna Szkolnictwa Wyższego opiniuje m. In. Projekty aktów normatywnych dotyczących badań naukowych, szkolnictwa wyższego oraz stopni naukowych i tytułu naukowego; zgodnie z art. 14 ust. 2 ptk.3 ustawy z 18 grudnia Służby Cywilnej opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących służby cywilnej). Prawo do wydawania rozporządzeń Konstytucja przyznaje: prezydentowi RP (art. 142 ust. 1 ), Radzie Ministrów (art. 146 ust. 4 ptk 2), Prezesowi Rady Ministrów (art. 148 ptk.3), ministrom kierującym działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2), oraz Krajowej Radzie Radiofonii I telewizji (art. 213 ust. 2). Rozporządzenia wydają ponadto Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Przewodniczących Komitetu Integracji Europejskiej, albowiem wchodzą oni w skład Rady Ministrów i stosuje się do nich odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 147 ust. 4 i 149 ust. 3 konstytucji). W tekście ogłaszanego aktu należy podać podstawę prawną jego wydania, tj. należy powołać się w jego tekście na wyraźne upoważnienie ustawowe oraz wskazać jako podstawę prawną konkretny artykuł ustawy upoważniającej. Rozporządzenia poddawane są zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej. Rozporządzenia poddawane zarówno pod względem ich zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Należy także wspomnieć o rozporządzeniach z mocą ustawy. Jest to akt normatywny wydawany przez organ władzy wykonawczej zastępujący ustawę. Instytucja rozporządzeń z mocą ustawy pojawiła się po raz pierwszy w noweli z 2 sierpnia 1926 r. do Konstytucji Marcowej z 17 marca 1921r. Zgodnie z nią, Prezydent mógł na wniosek Rady Ministrów- na podstawie upoważnienia ustawy- wydawać rozporządzenia z mocą ustawy.

Po drugiej wojnie światowej dekrety z mocą ustawy mógł wydawać rząd, a w okresie od uchwalenia Konstytucji z 22 lipca 1952 r. do 18 lipca 1989 r.- Rada Państwa. Mała Konstytucja (ustawa z 17 października 1992 r.) przewidywała upoważnienie do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy dla Rady Ministrów.

Nowa Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy, takie upoważnienie daje Prezydentowi RP. Zgodnie z art. 234, jeżeli a czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent, na wniosek Rady Ministrów, wydaje rozporządzenia z mocą ustawy określające zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego, a także podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Rozporządzenia te charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa.
2.5. Akty prawa miejscowego
Stanowienie przepisów prawa przez organy terenowe przeszło w Polsce już określoną ewolucję, co pozwoliło na zebranie wielu spostrzeżeń, uwag i wniosków co do regulacji prawnych w tym zakresie i stosowania tego prawa. Przyjmowano też różne określenia na oznaczenie tych przepisów, np. M. Zimmermann określał je jako „administracyjne akty przawne rad narodowych”, M. Jaroszyński-„miejscowe przepisy prawne”, H. Rot-„akty normodawcze rad narodowych i ich organów”. Wprawdzie wszystkie te określenia są do siebie zbliżone, powstawały one w okresie działania rad narodowych, to w praktyce były różnie interpretowane, zwłaszcza na skutek wprowadzenia zmian organizacyjno-prawnych w zakresie funkcjonowania terenowych organów administracji państwowej.
Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej określała, iż przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzeń wykonawczych i porządkowych stanowił wojewoda, natomiast ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przepisy stanowione przez organy samorządu nazywała przepisami gminnymi. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. ujednoliciła obie nazwy przez wprowadzenie pojęcia „prawo miejscowe” dla aktów stanowionych przez organy administracji rządowej i przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie ustawa o samorządzie gminnym (pierwotny tytuł: ustawa o samorządzie terytorialnym) została zmieniona ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i tytuł rozdz. 4 otrzymał brzmienie: „Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”. Przepisy gminne określone zostały aktami prawa miejscowego

Przez akty prawa miejscowego rozumieć należy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego przez uprawnione do tego organy. Organami tymi są: sejmik województwa, wojewoda, organy administracji niezespolonej, rada gminy.
Sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dz. U. Nr 91, poz. 576 z późn. Zm.) oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach ( art. 89). Akty te podpisuje przewodniczący sejmiku województwa niezwłocznie po ich uchwaleniu i kieruje je do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. nr. 62, poz.718 z późn. zm.). Zagadnienie to przedstawione jest w punktach 4 rozdziału.
Podobnie, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części stanowią wojewoda oraz organy administracji niezespolonej. Ponadto wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących- jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Upoważnieniem do wydania rozporządzeń porządkowych jest art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. nr 91, poz. 577 z późn. zm. ). Do czasu wejścia w życie tej ustawy, związanej z reformą ustrojową państwa obowiązywała w tym zakresie ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej ( tekst jedn. Dz. U. Z 1998 r. nr 32, poz. 176).

Rozporządzenia porządkowe wojewody ustanawiają na czas określony zakazy lub nakazy określonego w nich zachowania się, mogą też nakładać na obywateli danego terenu świadczenia o charakterze osobistym i rzeczowym. Za naruszenie przepisu w nich zawartych mogą przewidywać kary grzywny, wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Rozporządzenia te są niezwłocznie przekazywane Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na których terenie działania rozporządzenie ma być stosowane. Wchodzą one w życie na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Akty prawa miejscowego ustanowione przez wojewodę lub organy administracji niezespolonej uchylane zostają, w trybie nadzoru, przez Prezesa Rady Ministrów, jeżeli są one niezgodne z ustawami, lub aktami wydanymi w celu ich wykonania. Mogą również zostać uchylone z powodu niezgodności z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności. Tryb wykonywania kontroli aktów prawa miejscowego ustanawianych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 24 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1149).
Organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, obok samorządu województwa, mają prawo do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze powiatu ( samorząd powiatowy, gminy ( samorząd gminny)- na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych ( art. 40 ust 1z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. nr 91, poz. 578 z późn. zm., oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Podmiotami upoważnionymi do stanowienia tych przepisów są odpowiednio: rada powiatu, rada gminy, a w wyjątkowych przypadkach zarząd powiatu i zarząd gminy

Wśród przepisów stanowionych przez rady powiatów i gmin ustawy wyróżniają-poza wskazanymi wyżej-przepisy o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i przpisy porządkowe. Przepisy te stanowione są w formie uchwał, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Uchwały o charakterze ustrojowo organizacyjnym wydawane są na podstawie art. 40 ust. 2ustawy o samorządzie powiatowym i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczą:
· spraw wymagających uregulowania w statucie (przepisy powiatowe),
· wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (przepisy gminne),
· organizacji urzędów i instytucji gminnych (przepisy gminne),
· zasad zarządu mieniem powiatowym (gminnym),
· zasad i trybu korzystania z powiatowych (gminnych) obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Przedmiotem regulacji przepisów porządkowych mogą być zakazy lub nakazy określonego zachowania się związane z koniecznością ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Dotyczy to tylko przypadków i zakresu, jakie nie zostały unormowane w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Należy jednak zaznaczyć, że powiatowe przepisy porządkowe wydane zostaną wówczas, gdy przyczyny uzasadniające ich wydanie występują na obszarze więcej niż jednej gminy.

Zarząd powiatu (gminy) może w przypadkach nie cierpiących zwłoki wydawać przepisy porządkowe w formie uchwał. Uchwały takie podlegają jednakże zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady powiatu (gminy). W razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia ich do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady tracą one moc obowiązującą, a termin utraty tej mocy ogłasza rada powiatu (gminy). Ustawy określające zasady stanowienia prawa miejscowego przez administrację rządową w województwie i organy jednostek samorządu terytorialnego przewidują możliwość zaskarżenia przepisu prawa miejscowego do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało tym przepisem naruszone- po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia. W przypadku prawa miejscowego organów administracji rządowej, wezwany do usunięcia naruszenia może być także organ upoważniony do uchylenia przepisu w trybie nadzoru. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
Przepisów dotyczących możliwości zaskarżenia prawa miejscowego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Po upływie roku od dnia wydania (podjęcia) aktu prawa miejscowego nie stwierdza się jego nieważności. Jednakże ustawodawca przewiduje tu wyjątek od uchwał organu powiatu i organu gminy w sytuacji, gdy uchwał tych organów nie zostały podłożone wojewodzie w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Obowiązek przedłożenia ciąży na staroście (uchwały powiatowe) i wójcie (uchwały gminne).
Skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona również wówczas, gdy wojewoda , organ administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ samorządu powiatu czy gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać właściwemu organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego.

3) WEWNĘTRZNE ŹRÓDŁA PRAWA
Przepisy prawa o charakterze wewnętrznym skierowane są do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Do tych źródeł Konstytucja zalicza uchwały Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów i ministrów, a także zarządzenia Prezydenta RP.
Z unormowań konstytucyjnych wynika zmiana charakteru prawnego uchwał i zarządzeń-stają się one wyłącznie źródłem prawa wewnętrznego. Akty te wydawane są wyłącznie przez organy konstytucyjne określone w zakresie przyznanych im kompetencji. Z uwagi na ich charakter nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zarządzenia wydawane są tylko na podstawie ustawy. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.
Poza wymienionymi w Konstytucji organami upoważnionymi do wydawania zarządzeń, akty te wydają również organy centralne administracji rządowej- na podstawie upoważnienia szczególnego zawartego w ustawach lub na podstawie przepisów kompetencyjnych.
Z uwagi na specyfikę działania administracji zakres źródeł prawa administracyjnego jest szerszy aniżeli źródła prawa określone w Konstytucji, które odnoszą się do każdej gałęzi prawa. Źródłami prawa administracyjnego będą także regulaminy, instrukcje, okólniki i wytyczne. Mają one charakter wewnętrzny i muszą być zgodne ze źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Regulaminy określają wewnętrzną strukturę organizacyjną organu administracji oraz zasady organizacji pracy urzędów. Pozostałe zawierają zazwyczaj treść informacyjną lub interpersonalną przepisów prawa, a ich celem jest ujednolicenie działań administracji publicznej.
Nieco inny charakter mają statuty. Niekiedy bowiem mają one charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa, np. statut gminy, a niekiedy są źródłem wewnętrznego, np. statut urzędu wojewódzkiego.
4) OGŁASZANIE AKTÓW NORMATYWNYCH
Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych określa ustawa z 20 lipca 2000 r. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, chyba że ustawa wyłączy obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego nie zawierającego przepisów powszechnie obowiązujących.
Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie danego aktu i zasady demokratycznego państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie danego aktu i zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie- dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach mogą wejść w życie wcześniej, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie tych przepisów mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie z dniem ogłoszenia.
Powyższe przepisy określające datę wejścia w życie aktów normatywnych nie wyłączają, zgodnie z art. 5 ustawy, możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie. Jest to uregulowanie sprzeczne z zasadą, że prawo nie działa wstecz.
Dziennikami urzędowymi są: Dziennik Ustaw RP, Dziennik Urzędowy RP „ Monitor Polski”, Dziennik Urzędowy RP „ Monitor Polski B”, dzienniki urzędowe ministrów kierujących działaniami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.
W dzienniku Ustaw ogłasza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia, testy jednolite tych aktów, orzeczenia Trybunału konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w dzienniku Ustaw, uchwały Rady ministrów uchylające rozporządzenia ministra, a także akty prawne dotyczące: stanu wojny i zawarcia pokoju, referendum zatwierdzającego zmianę konstytucji i referendum ogólnokrajowego, skrócenia kadencji sejmu, wyborów do Sejmu i senatu, wyborów Prezydenta RP, powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia sił zbrojnych do obrony RP, stanu wojennego, wyjątkowego lub klęski żywiołowej oraz stwierdzenia ważności wyboru Prezydenta RP, wyborów Sejmu i Senatu oraz ważności referendum zatwierdzającego Konstytucję i referendum ogólnokrajowego.

W „ Monitorze Polskim” ogłasza się: zarządzenia Prezydenta RP wydane na podstawie ustawy, uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa rady Ministrów wydane na podstawie ustawy, orzeczenia TK dotyczące aktów normatywnych, które nie były ogłoszone, także wskazane w ustawie uchwały Zgromadzenia narodowego, Sejmu i senatu oraz postanowienia TK o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonania obowiązków Prezydenta RP, a także postanowienia w sprawach sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.
Ponadto ogłoszone w MP mogą być inne akty prawne, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią lub jeżeli Prezes Rady Ministrów tak zarządzi.
W Monitorze Polskim B ogłasza się: sprawozdania finansowe określone w przepisach o rachunkowości, ogłoszenia i obwieszczenia przedsiębiorców, jeżeli odrębne przepisy nie wymagają ich ogłoszenia w Monitorze sądowym i gospodarczym.
W dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłaszane są: akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy oraz orzeczenia TK w sprawach wymienionych aktów normatywnych.
W wojewódzkim dzienniku urzędowym, w udawanym przez wojewodę, ogłasza się:
· akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę, organy administracji niezespolonej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym statuty województwa, powiatu i gminy
· statuty związków międzygminnych oraz związków powiatów
· akty Prezesa Rady ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej
· wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę, organy administracji niezespolonej i organy jednostek samorządu terytorialnego
· porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego oraz między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej
· uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa
· statut urzędu wojewódzkiego
· inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią.
5) NIEFORMALNE ŹRÓDŁA PRAWA
W swych działaniach administracja posługuję się- obok norm prawnych- również normami pozaprawnymi, które stanowią wynik określonego sformułowania przepisów prawnych. W wielu przypadkach odesłanie do norm pozaprawnych jest uzasadnione tym, że prawo administracyjne reguluje stosunki społeczne często złożone, nie nadające w wielu fragmentach do bezpośredniego i sztywnego unormowania ustawowego. Przesłanką posługiwania się przez prawodawcę odesłaniami do norm pozaprawnych mogą być także doraźne potrzeby polityczne.
Normy pozaprawne wykorzystywane w działaniach administracji zwane są nieformalnymi źródłami prawa lub swoistymi źródłami prawa. Zakres ich wpływu na rozstrzygnięcia administracji jest trudny do określenia. Najbardziej widoczny jest w procesie decyzyjnym, gdyż źródła te oddziałują na poglądy, motywacje działań i zachowania pracowników administracji publicznej.
Do nieformalnych źródeł prawa administracyjnego zaliczyć można:
· zwyczaj
· orzecznictwo sądowe
· doktrynę prawniczą
· normy i zasady pozaprawnicze
Mając realny wpływ na kształtowanie i stosowanie prawa administracyjnego, źródła te nie mogą jednak stanowić formalnej podstawy konkretnych rozstrzygnięć administracji.

Zwyczaj stanowi szczególnie pozaprawne źródło prawa. Rozstrzygnięcia oparte w jakimś stopniu na zwyczaju wynikają z przetaczanych szlaków działań podejmowanych przez administrację w różnych złożonych sprawach i konfliktowych sytuacjach. Powstanie prawa zwyczajowego możliwe jest w pewnych warunkach polegających na długim i niezmiennym funkcjonowaniu instytucji prawnych i państwowych. Oznacza to, że pewne rozstrzygnięcia przez wielokrotność powtarzania się stają się częścią świadomości prawnej społeczeństwa i one wpływają na wykształcenie się norm zachowania obywateli i stosunki między obywatelem a organem administracji.
Prawo administracyjne ciągle się zmienia, stąd też nie można zwyczaju potraktować jako formalnego źródła prawa. Zupełnie inaczej należy interpretować zwyczaj, gdy konkretny przepis prawny powołuje się na niego, np. w ustawie o referendum lokalnym. Powoduje to wówczas, że z mocy przepisu prawnego zwyczaj staje się faktem prawnym.
W całym systemie prawa administracyjnego doniosłą rolę odgrywa orzecznictwo sądowe, chociaż nie jest ono formalnym źródłem prawa, gdyż nie tworzy powszechnie obowiązujących norm postępowania. Wydawane orzeczenia sądowe obowiązują w indywidualnej sprawie i skierowane są do konkretnie zaznaczonych podmiotów. Rozstrzygnięcia sądowe nie mogą być podstawą prawną rozwiązania podobnych czy analogicznych sytuacji prawnych. Mogą one jednak mieć duże znaczenie w interpretacji (wykładni) przepisów prawa administracyjnego i ich stosowaniu w praktyce administracyjnej. Istotną rolę w tym zakresie spełniają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, bowiem pozwalają organom administracji na stosowanie wykładni zbieżnej z wykładnią sądową w podobnych bądź analogicznych sprawach. Jeżeli organ administracji nie potrafi lub nie chce z tego orzecznictwa korzystać, to musi liczyć się z tym, że jego rozstrzygnięcie może zostać zaskarżone do NSA i zostanie przez ten sąd zmienione bądź uchwalone.
Umiejętne korzystanie z orzecznictwa sądowego przez organy administracji może mieć znaczący wpływ na podejmowanie trafnych rozstrzygnięć, ich ujednolicenie w zakresie interpretacji prawa, w konsekwencji znacznie zwiększyć może efektywność pracy administracji.
Formalnym źródłem prawa administracyjnego nie jest również dokryna prawnicza, jednakże poglądy zawarte w niej pozwalają na wypracowanie podstawowych założeń ustrojowych, zasad prawa, założeń wprowadzonych reform społeczno-gospodarczych, jak również szczegółowych rozwiązań materialnego prawa administracyjnego.
Nauka prawa administracyjnego spełnia ważne funkcje w zakresie kształtowania świadomości społecznej i kultury prawnej. Ma ona szczególne znaczenie w procesie prawotwórczym, sprawując funkcję oceną i opiniodawczą. Wypracowanie przez doktrynę koncepcję, nowe rozwiązania i poglądy teoretyczne mogą też mieć wpływ na orzeczenie NSA, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.

Działalność administracji obejmuje tak rozległy zakres zagadnień, że nie jest możliwe ani nawet celowe szczegółowe jej uregulowanie przepisami prawa. Niekiedy trzeba w tej działalności sięgnąć do norm etycznych, moralnych, których treści nie można sprecyzować. Występują również przypadki posługiwania się przez administrację cywilistycznym pojęciem „ zasad współżycia społecznego”, które jest trudne do zdefiniowania, czy też wskazanymi „ doświadczenia życiowego”. Odesłane do stosowania tych pozaprawnych tych pozaprawnych norm znajduje się czasem wprost w przepisach prawnych, co pozwala na wypełnienie luk, które mogłyby powstać przy zbyt szczegółowym unormowaniu stanów faktycznych.

Niektóre ustawy zawierające specjalistyczne unormowania zobowiązują organy administracji do działania według reguł nie określonych w prawie, czyli odsyłają do innych jeszcze norm pozaprawnych, tzw. Norm wiedzy. Używane są wówczas w przepisach prawnych sformułowania typu: zasady współczesnej wiedzy technicznej, osiągnięcia sztuki lekarskiej itp.

Wszystkie normy pozaprawne mają istotne znaczenie dla działalności administracji, a nadto dają prawodawcy możliwość pozostawania w przepisach prawnych tzw. Zamierzonego luzu normatywnego, by prawne mogły być dostosowane do szybko zmieniających się warunków społecznych.