Wykorzystanie funduszy strukturalnych w polsce w latach 2004 - 2006. Wnioski dla nowego okresu programowania
Spis treści
Spis treści 1
Wstęp 2
Rozdział I. Ogólna charakterystyka polityki strukturalnej 4
1. Instrumenty polityki strukturalnej 4
2. Zasady i cele polityki UE 10
3. Wykorzystanie funduszy strukturalnych w wybranych krajach członkowskich Unii Europejskiej – problemy i sukcesy 15
4. Polska w drodze do akcesji – formy pomocy unijnej przed integracją 20
Rozdział II. Funkcjonowanie funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004 – 2006 26
1. Charakterystyka Narodowego Planu Rozwoju 26
2. Rodzaje programów operacyjnych 29
Rozdział III. Analiza wykorzystania funduszy pozyskanych przez Polskę w latach 2004 – 2006 46
1. Zasady kwalifikowania wydatków w oparciu o regulacje krajowe i wspólnotowe 46
2. Analiza poniesionych wydatków w ramach poszczególnych funduszy strukturalnych 54
Rozdział IV. Nowy okres programowania w Polsce 2007 – 2013 62
1. Zmiany w podziale i sposobie wdrażania funduszy strukturalnych w latach 2007 – 2013 62
2. Określenie zasad funkcjonowania Nowej Perspektywy Finansowej 65
3. Międzyinstytucjonalne porozumienie w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedury budżetowej 68
Rozdział V. Możliwości wykorzystania funduszy w kolejnym okresie programowania w oparciu o dotychczasowe doświadczenia 72
1. Nowe zasady programowania 72
2. Nowe Regionalne i Sektorowe Programy Operacyjne na lata 2007 – 2013 74
3. Nowe regulacje prawne umożliwiające lepsze wykorzystanie funduszy unijnych w latach 2007 – 2013 88
Podsumowanie 91
Bibliografia 92
Spis wykresów 94
Wstęp
1. maja 2004 roku Polska stała się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej, dlatego też należało wprowadzić wiele zmian w krajowej gospodarce – wspomóc obszary zacofane gospodarczo, na których występowało ogromne bezrobocie, zła infrastruktura przemysłowa i spadek produkcji. Wiele do zrobienia było również w sektorze rolnictwa i rybołówstwa.
Do realizacji tych wszystkich zadań potrzebne były ogromne środki finansowe, pochodzące oczywiście z budżetu państwa. Jednakże to zbyt mało na wprowadzenie nowych technologii, odpowiednie kształcenie kadry naukowej i poszczególnych osób – pracowników. Do całości kosztów dochodziła również pomoc stricte materialna. Dlatego też Polska jeszcze przed przystąpieniem do struktur unijnych zaczęła korzystać z pomocy przedakcesyjnej.
Z chwilą wstąpienia do Unii Europejskiej państwo otrzymało dodatkowe środki z funduszy strukturalnych na niwelowanie różnic gospodarczych i społecznych w danych regionach. Jednakże i ten okres programowania minął. Zakończył się z końcem 2006 roku. Wiele już zostało zrobione, ale jeszcze więcej jest do zrobienia.
W nowym okresie programowania to jest w latach 2007 – 2013 Polska jest największym beneficjentem pomocy unijnej. Bazując na doświadczeniach z poprzedniego okresu należy jak najlepiej wykorzystać daną nam szansę i przyznane środki finansowe. Aby jednak móc osiągnąć sukces na przestrzeni tych kilku lat potrzebne jest mądre zarządzanie wysoce wykwalifikowanych specjalistów z danej dziedziny. W tym celu opracowane zostały odpowiednie programy operacyjne zarówno dla całego kraju jak i dla poszczególnych regionów i sektorów gospodarki.
W celu łatwiejszego dostępu do pomocy unijnej uproszczono również niektóre procedury przyznawania środków finansowych, eliminując lub ograniczając zbyt zawiłą biurokrację. Również od zwykłych obywateli wiele zależeć będzie czy skorzystają z tej pomocy i jak ją wykorzystają.
Praca ta poświęcona jest problemowi pozyskiwania środków z funduszy unijnych na finansowanie zadań zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym.
Celem tej pracy jest pokazanie w jaki sposób Polska korzystała z różnych form pomocy finansowej ze strony Unii Europejskiej w poszczególnych etapach naszego akcesu do struktur Wspólnoty oraz przedstawienie wniosków, jakie płyną dla absorpcji w środków strukturalnych w nowym okresie programowania.
Praca ta ma za zadanie ukazać problemy związane z finansowaniem postawionych sobie – jako państwu – zadań związanych z wydatkowaniem środków zarówno własnych, a także unijnych na realizację zadań rozwojowych, bazując na podstawie własnych doświadczeń sprzed akcesji, jak również po przystąpieniu do struktur wspólnotowych, oraz opierając się na doświadczeniach innych „starych” krajów członkowskich.
Rozdział I. Ogólna charakterystyka polityki strukturalnej
1. Instrumenty polityki strukturalnej
Potrzeba prowadzenia wewnątrz Unii Europejskiej polityki regionalnej jest konsekwencją dużego zróżnicowania stopnia rozwoju społecznego i gospodarczego poszczególnych krajów członkowskich Unii oraz istnienia jeszcze większych dysproporcji rozwojowych pomiędzy ich regionami. Dysproporcje te mają często charakter strukturalny, wynikający z peryferyjnego położenia regionu, trudnych warunków klimatycznych i geograficznych, niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury, niekorzystnej struktury gospodarki (z dominacją rolnictwa) lub niskiego poziomu kwalifikacji zawodowych ludności itp.(…)
Polityka regionalna i strukturalna Unii Europejskiej jest wyrazem solidarności bogatszych krajów członkowskich (i ich regionów) z krajami (regionami) względnie uboższymi.
Fundusze strukturalne są instrumentami finansowymi Unii Europejskiej. Mają one na celu pomóc władzom centralnym i regionalnym gorzej rozwiniętych krajów Unii w rozwiązywaniu ich największych i najważniejszych problemów gospodarczych.
Ich zadaniem jest wspieranie modernizacji gospodarek, mające na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej państw Unii Europejskiej.
Pomoc kierowana jest do regionów i poszczególnych sektorów gospodarki, które nie byłyby w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w Unii.
W latach 2004 – 2006 istniały cztery fundusze strukturalne. Należały do nich: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa.
Obecnie istnieje inny podział funduszy strukturalnych, ale o tym w kolejnych rozdziałach.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej istnieje od 1964 roku na mocy Traktatu Rzymskiego ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Przezwyciężenie barier rozwojowych rolnictwa obejmujących m.in. obecną, niekorzystną strukturę agrarną wsi, samowystarczalny charakter większości gospodarstw, jak też dramatyczny problem bezrobocia i zapóźnienie edukacyjne, wymaga głębokich przemian strukturalnych. Wejście Polski do Unii i objęcie rolnictwa i obszarów wiejskich mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej stwarza szansę poprawy efektywności ekonomicznej rolnictwa i sytuacji mieszkańców wsi na rynku pracy. Jednocześnie, obecne kierunki zmian WPR umożliwiają rozwój rolnictwa polskiego przy respektowaniu wymogów ochrony środowiska i uniknięcie nadmiernej intensyfikacji produkcji co jest problemem krajów członkowskich UE.
Fundusz ten zajmował się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa a także rozwojem obszarów wiejskich. Na fundusz ten jest przeznaczana największa część budżetu Unii Europejskiej.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej dzieli się na dwie sekcje: Sekcję Gwarancji i Sekcję Orientacji.
Sekcja Gwarancji wspiera działania interwencyjne na rynkach rolnych. Prowadzi skup interwencyjny produktów rolnych, dotuje prywatne magazynowanie. Dopłaca do eksportu, jeżeli towary w Unii Europejskiej są droższe niż na rynkach światowych. Sekcja przeznacza swoje środki również na wydatki związane z zalesianiem, ochroną środowiska i zachowaniem naturalnego tradycyjnego środowiska wiejskiego. Pomaga rolnikom, którzy chcą przejść na wcześniejszą emeryturę. Prowadzi akcje pomocy żywnościowej dla krajów rozwijających się.
Sekcja Orientacji natomiast zajmuje się wspieraniem przekształceń w rolnictwie w krajach Unii Europejskiej. To właśnie Sekcja Orientacji jest instrumentem polityki strukturalnej.
Zadaniem Sekcji Orientacji jest rozwój i modernizacja terenów wiejskich, wspieranie pomysłów mających na celu zmianę struktury zawodowej na wsiach. Chodzi tu przede wszystkim o odpowiednie kształcenie rolników, szczególnie tych młodych zaczynających dopiero swą pracę w gospodarstwach rolnych a jeżeli to nie przyniesie efektów pomoc w przekwalifikowaniu do wykonywania innych zawodów. Pomoc ta polega przede wszystkim na szeregu szkoleń zawodowym oraz odpowiednim doradztwie rolniczym. Inne zadania z zakresu rolnictwa to między innymi wspieranie działań, których celem jest poprawa jakości i konkurencyjności płodów rolnych i dostosowanie ich do wysokich wymagań rynkowych poprzez rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem, odpowiednia gospodarka zasobami wodnymi wsi a także zapewnienia innych - alternatywnych źródeł dochodów w rolnictwie dzięki różnicowaniu działalności rolniczej.
Sekcja Orientacji zajmuje się nie tylko rolnictwem, ale także problemami z zakresu leśnictwa (rozwój i wykorzystanie terenów leśnych), ochrony środowiska, a także wspiera rozwój turystyki i rzemiosła. Zadaniem, które realizowane jest na pograniczu wszystkich dziedzin to znaczy rolnictwa, turystyki i pozostałych jest pomoc dla gospodarstw położonych na terenach górzystych i na terenach dotkniętych klęskami żywiołowymi. Środki finansowe przekazywane z Unii Europejskiej stają się dla nich szansą na dorównanie innym gospodarstwom w trudnym momencie.
Europejski Fundusz Społeczny jest pierwszym i najstarszym instrumentem polityki strukturalnej. Powstał on w 1957 roku, a działa od 1960.
Jego głównym zadaniem jest przeciwdziałanie i walka z bezrobociem w krajach członkowskich oraz na rozwijanie potencjału kadrowego i integracja społeczna rynku pracy.
Polska po przystąpieniu do UE stała się jednym z głównym beneficjentów funduszy strukturalnych przeznaczanych na zwiększenie konkurencyjności oraz wyrównywanie poziomów rozwoju gospodarczego oraz poziomu życia w państwach członkowskich.
Pomoc z Europejskiego Funduszu Społecznego jest realizowana poprzez: organizowanie szkoleń rozwijających umiejętności zawodowe (w tym praktyk szkoleń wewnątrzzakładowych), przez co zwiększa się możliwości pracowników na rynku pracy, ulepszanie systemów powszechnego kształcenia oraz dostosowywanie ich do aktualnego zapotrzebowania na rynku pracy, kształcenie kadr, ekspertów i personelu dydaktycznego, wspieranie pośrednictwa pracy oraz organizacji zajmujących się doradztwem i informacją zawodową. Do zadań Europejskiego Funduszu Społecznego należy także wspieranie programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy w tym zatrudnienia w małych i średnich przedsiębiorstwach, walkę z dyskryminacją zawodową w tym wyrównanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy, wspieranie grup ludzi odrzuconych i defaworyzowanych przez społeczeństwo (np. bezdomnych i uzależnionych) oraz pomoc techniczna, badania naukowe i promowanie nowych technologii.
Zadania Europejskiego Funduszu Społecznego można zatem rozdzielić na trzy grupy: wspieranie osób poprzez kształcenie i pomoc w zatrudnianiu, wspieranie strukturalne, czyli oddziaływanie na systemy szkolnictwa oraz wychowania, działalność biur pośrednictwa pracy, informowanie, wpływanie na społeczeństwo w dziedzinie problemów socjalnych.
Celem Europejskiego Funduszu Strukturalnego jest "udzielanie wsparcia na rzecz rozwoju sfery zatrudnienia poprzez promowanie zachowań przyczyniających się do zwiększenia szans zatrudnienia, warunków dla przedsiębiorczości, wyrównywania szans oraz inwestowania w zasoby ludzkie." Cele te są osiągane głównie poprzez organizowanie szkoleń i umożliwianie przekwalifikowania się.
Ze względu na szczególne znaczenie, jakiego nabrała współcześnie w krajach gospodarczo rozwiniętych problematyka bezrobocia, z Funduszu Społecznego uczyniono przede wszystkim finansowy instrument wspierania europejskiej strategii zwiększenia zatrudnienia i związanych z nią – przygotowanych przez państwa członkowskie – narodowych programów na rzecz wzrostu zatrudnienia (odzwierciedlających zarówno wspólne priorytety, jak i specyficzne potrzeby poszczególnych państw członkowskich).
Europejski Fundusz Społeczny promuje rozwój biedniejszych, zacofanych, słabo zaludnionych regionów UE i na ten cel Unia przeznacza prawie 70% wszystkich funduszy strukturalnych. Wspiera obszary wiejskie, miejskie rejony znajdujące się w trudnej sytuacji, obszary nierozwinięte gospodarczo oraz te w trakcie transformacji. Cel ten finansuje Europejski Fundusz Społeczny wraz z Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego. Sam EFS finansuje walkę z długotrwałym bezrobociem na terenie Wspólnoty - modernizację systemów edukacji, szkoleń, ułatwianie implementacji polityk zatrudnienia w krajach członkowskich.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego powstał w 1957 roku, aby niwelować rozbieżności w rozwoju krajów. Różnice te były spowodowane kryzysem gospodarczym jak również wstąpieniem do Unii Europejskiej dwóch państw: Irlandii i Wielkiej Brytanii. Właśnie pomoc w zmniejszaniu różnic w rozwoju regionalnym krajów członkowskich stała się głównym zadaniem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Pomoc ta polega przede wszystkim na tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy na obszarach zapóźnionych w rozwoju i słabo zaludnionych, tworzeniu tam sieci transeuropejskich oraz inwestowaniu w edukację i opiekę medyczną.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego zajmuje się również wspieraniem rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw na terenach uzależnionych od upadających gałęzi przemysłu, działalnością badawczo – rozwojową a także działalnością związaną z ochroną środowiska na wspomnianych terenach.
Fundusz wspiera m.in. projekty inwestycyjne oraz doradcze przedsiębiorstw. Projekty inwestycyjne dotyczyć mogą zarówno majątku trwałego (budynków i wyposażenia, zakupu technologii), jak i wartości niematerialnych i prawnych (np. licencji czy patentów). Wśród projektów doradczych wymienić można m.in. doradztwo w dziedzinie planowania działalności, badań marketingowych, rozwoju eksportu czy transferu technologii. Wsparcie dla przedsiębiorstw – a co za tym idzie wzmocnienie konkurencyjności danego regionu – może również być realizowane w formie działań na rzecz poprawy środowiska, w którym funkcjonują te podmioty. Działania te przybierają najczęściej postać wsparcia dla instytucji otoczenia biznesu, takich jak stowarzyszenia, fundacje, agencje rozwoju lokalnego czy podmioty komercyjne, których celem jest pobudzenie lokalnej przedsiębiorczości, m.in. poprzez świadczenie usług na rzecz przedsiębiorstw. Bezpośrednim beneficjentem tego typu wsparcia mogą również być podmioty świadczące usługi finansowe, np. fundusze pożyczkowe oraz fundusze poręczeń i kredytowych, obsługujące zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorców.
Cel Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w postaci wzrostu gospodarczej atrakcyjności najbiedniejszych regionów Wspólnoty może zostać osiągnięty także poprzez podniesienie ich poziomu technologicznego. Środki Funduszu mogą zostać przeznaczone na finansowanie badań naukowych i transferu technologii. Wsparcie to realizowane jest poprzez dotowanie projektów badawczych w dziedzinie innowacji i nowych technologii, prowadzonych przez instytucje badawczo – rozwojowe, jednostki naukowe oraz przedsiębiorstwa. Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mogą być także przeznaczone na refundowanie kosztów zakupu i wdrożenia nowych technologii oraz procesów i produktów innowacyjnych w przedsiębiorstwach. W szczególności dotyczy to takich zakupów od instytucji badawczo – rozwojowych i placówek naukowych.
W przypadku inwestycji infrastrukturalnych wyróżnić należy dwa kierunki interwencji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W pierwszej kolejności należy wymienić infrastrukturę przyczyniającą się do tworzenia i rozwijania transeuropejskich sieci w dziedzinie transportu, telekomunikacji oraz infrastruktury energetycznej. (…) Ich cechą charakterystyczną jest to, że łączą one poszczególne, odległe od siebie regiony Wspólnoty. Z drugiej strony znajdują się projekty infrastrukturalne na poziomie lokalnym i regionalnym, których realizacja prowadzić powinna do odnowy upadających terenów gospodarczych i przemysłowych (w tym m.in. dotkniętych kryzysem obszarów miejskich). Wsparcie dotyczy także infrastruktury poprawiającej dostęp do obszarów wiejskich i obszarów zależnych od rybołówstwa. Nie mniej istotne od wspomagania rozwoju infrastruktury komunikacyjnej jest wsparcie na rzecz infrastruktury ochrony środowiska. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego może bowiem finansować m.in. projekty polegające na budowie oczyszczalni ścieków czy elektrowni wiatrowych.
Fundusz przyczynia się do rozwoju turystyki, inwestycji kulturalnych oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i naturalnego, pod warunkiem, że w wyniku ich realizacji tworzone są miejsca pracy. W tym zakresie środki funduszu wspomagają tworzenie i modernizacje lokalnej i regionalnej infrastruktury turystycznej (np. komunikacyjnej, noclegowej, gastronomicznej). Fundusz finansuje także inne projekty, przyczyniające się do wzrostu atrakcyjności danego regionu dla turystów, takie jak działania promocyjne. Przez ochronę dziedzictwa kulturowego i naturalnego należy rozumieć z kolei pomoc w zakresie odnowy, modernizacji i renowacji zabytków kultury i sztuki, jak kościoły, muzea, skanseny itp. oraz w zakresie konserwacji obiektów przyrodniczych.
Przez rozwój społeczeństwa informacyjnego należy rozumieć wszelkiego rodzaju działania mające na celu zapewnienie mieszkańcom wspieranych regionów dostępu do informacji oraz wiedzy za pośrednictwem szeregu innowacyjnych środków komunikacji, takich jak internet i różnego rodzaju technologie teleinformacyjne służące do przekazywania danych na odległość. Wspierając rozwój społeczeństwa informacyjnego, realizuje się m.in. projekty w zakresie przyspieszenia rozwoju gospodarki elektronicznej, wyposażenia szkół w internet, budowy elektronicznych platform informacyjnych dla przedsiębiorców. (…)
Zadaniem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest także wspieranie współpracy transgranicznej, międzyregionalnej i międzynarodowej. W tym zakresie fundusz finansuje m.in. działania służące budowaniu współpracy pomiędzy graniczącymi ze sobą regionami krajów członkowskich oraz integracji pomiędzy wybranymi regionami Unii Europejskiej. Wśród przykładowych projektów, które służą osiągnięciu wskazanych celów, wymienić można m.in. promocję regionów, projekty w zakresie poprawy infrastruktury regionów przygranicznych, ponadnarodowe projekty badawczo – rozwojowe, wspieranie wspólnych strategii rozwoju, wymianę doświadczeń w różnych dziedzinach życia społeczno – gospodarczego .
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa istnieje od 1993 roku, kiedy to nastąpiła reforma funduszy strukturalnych. Jest to instrument polityki strukturalnej Unii Europejskiej wspomagający zmiany w sektorze rybołówstwa krajów członkowskich.
Pomoc polega przede wszystkim na bezpośrednich dotacjach dla rybaków przeznaczonych na modernizację i zakup floty rybackiej oraz unowocześnianie gospodarstw rybackich i metod połowu i przetwórstwa ryb. Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa wspiera także rozwój infrastruktury portów rybackich oraz promowanie produktów rybnych. Ponadto część środków przeznaczonych jest na ochronę obszarów morskich.
Działania te mają na celu poprawę konkurencyjności produktów rybnych i dostosowania ich do zmieniających się potrzeb rynku krajowego pod względem ceny i jakości a także do wysokich wymagań rynków zagranicznych.
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa przekazuje również środki na pomoc dla rybaków, którzy stracą pracę w wyniku wycofania z eksploatacji statków rybackich. Pomoc ta polega tu na przekwalifikowaniu zawodowym danej osoby lub, jeżeli jest to już niemożliwe z jakiegoś powodu z funduszu tego wypłacane są wcześniejsze emerytury dla tejże grupy zawodowej. Inne zadania finansowane przez tenże fundusz strukturalny to udrażnianie rzek poprzez budowę urządzeń umożliwiających wędrówkę ryb a także inne działania poprawiające warunki prowadzenia rybołówstwa śródlądowego, wsparcie promocyjne w poszukiwaniu nowych rynków zbytu i pomoc technologiczna.
2. Zasady i cele polityki UE
Regionalna polityka strukturalna i fundusze strukturalne działają według ściśle określonych zasad i realizują ściśle określone cele.
Wyżej wymienione zasady to: zasada pomocniczości, koncentracji, partnerstwa, programowania i współfinansowania.
Zasada subsydiarności (pomocniczości) została po raz pierwszy zapisana podczas reformy z 1988 roku, ale upowszechniono ją wraz z Traktatem z Maastricht (art. 3b). Zgodnie z tą zasadą pomoc udzielana jest obszarom, grupom ludności i przedsiębiorstwom, które z różnych powodów nie są w stanie poradzić sobie same z problemami, a udzielona pomoc może ułatwić im wyjście z kryzysu. (…) Polega ona na decentralizacji działań i przenoszeniu decyzji na szczebel regionalny, lokalny w celu lepszego wydatkowania środków i uzyskiwania lepszych efektów. Społeczności lokalne są lepiej zorientowane w sytuacji, która występuje w regionach oraz w ich problemach społecznych i gospodarczych, a także deficytach w infrastrukturze i inwestycjach. Dlatego to one powinny podejmować decyzję, komu przyznać pomoc ze środków unijnych. Zasada ta obowiązuje również w państwach kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej, które powinny wdrażać ją w życie przy okazji interwencji instrumentów przedakcesyjnych. Ta zasada ma znaczenie przy podziale środków. Eksperci uważają, że bez odpowiedniego przeniesienia różnych obowiązków „..Bruksela nie byłaby w stanie objęć ogromu spraw, które czasami dotyczą drobnych, typowych dla poszczególnych regionów kwestii i zjawisk”.
Zasada subsydiarności sprawia, że za rozwój danego regionu odpowiedzialny jest ten region, a Unia pełni rolę pomocniczą. W działaniu Komisji Europejskiej zasada ta oznacza, że Wspólnota rozpoczyna działanie w przypadku, gdy nie jest możliwe zrealizowanie go na niższym poziomie. Dużą rolę w wykorzystywaniu zasady subsydiarności spełnia Komitet Regionów, który zabiega o uznanie roli władz lokalnych w zarządzaniu Unią Europejską.
Zgodnie z zasadą subsydiarności podkreśla się także, że osoba ludzka i jej rozwój jest jedynym celem społeczności.
Zasada koncentracji mówi o tym, że ze względu na ograniczoność środków finansowych, zarówno polityka rozwoju regionalnego państwa, jak i województwa koncentruje działania interwencyjne w obszarach zgodnych ze zdefiniowanym geograficznie terytorium oraz ustala hierarchię priorytetów odpowiadającą ważności sformułowanych celów, przypisując im odpowiednie wielkości wsparcia finansowego. Stosowanie zasady koncentracji wyraża się także poprzez różnicowanie pomocy w zależności od typu beneficjentów. Zasada koncentracji nakazuje zatem skupianie działań zarówno władzy rządowej, jak i władzy samorządowej szczebla regionalnego na wybranych celach, dziedzinach i obszarach priorytetowych, czyli regionach o najcięższej sytuacji materialnej. Regiony te objęte są właśnie pomocą w ramach celów polityki strukturalnej.
Zasadę partnerstwa komisja uznała za najważniejszą w zarządzaniu funduszami strukturalnymi. Ma ona za zadanie nawiązanie współpracy i dialogu pomiędzy wszystkim podmiotami polityki strukturalnej i to zarówno na szczeblu lokalnym, regionalnym jak i państwowym. Zasada ta łączy w sobie równość kompetencji i prawa głosu, ale również wspólną odpowiedzialność za przeprowadzenie programu lub inicjatywy. Szeroka reprezentacja organizacji i władz terenowych, państwowych i przedstawicieli Komisji, pozwolić ma na dogłębne rozpoznanie problemu i jego efektywne rozwiązanie. Zasada partnerstwa zakłada szczególne zaufanie do dysponentów, wykonawców i beneficjentów poszczególnych projektów w zakresie wydatkowania środków i prawidłowego nadzoru nad nimi. Chodzi tu bowiem o bardzo wysokie kwoty, często mierzone w setkach milionów euro.
Zasadę partnerstwa można rozumieć na 2 sposoby. Jednym z nich jest partnerstwo wertykalne, czyli współpraca Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi – sprawia to, że środki finansowe kierowane są do obszarów, które potrzebują największego wsparcia. Drugim sposobem jest rozumienie jako partnerstwo horyzontalne, to znaczy prowadzenie konsultacji władz samorządowych i rządowych z partnerami społecznymi, którzy są najbardziej zaangażowani w planowane działania, co przyczynia się do zwiększenia efektywności i celowości pomocy.
Celem zasady partnerstwa jest wypracowanie takiej więzi współpracy pomiędzy uczestnikami polityki regionalnej, aby jak najlepiej rozłożyć ciężar merytoryczny działań. Powoduje to, że zwiększa się tożsamość społeczeństwa z podejmowanymi działaniami realizowanymi przez beneficjentów pomocy.
Każdy kraj członkowski stara się uzyskać jak najwięcej środków z funduszy strukturalnych, ponieważ w dużym stopniu wspierają one wewnętrzną politykę gospodarczą i społeczną danego kraju. Jednakże, aby taką pomoc otrzymać dany kraj musi przedstawić wieloletnie strategie, programy i plany rozwojowe mające na celu dążenie do osiągnięcia zaplanowanych efektów w perspektywie średnio i długookresowej, a tym samym przyciągnąć uwagę innych państw członkowskich.
Programowanie rozwoju regionalnego ma charakter kompleksowy i komplementarny. Wymusza ono zatem koordynację procesu programowania zarówno na szczeblu centralnym oraz regionalnym, jak i lokalnym. Koordynacja dotyczy zarówno działań podejmowanych w ramach polityki regionalnej przez poszczególnych aktorów procesu rozwoju, a więc władz centralnych, regionalnych, jak i lokalnych, jak wreszcie działań związanych z realizacją poszczególnych polityk strukturalnych (sektorowych), które wywołują skutki przestrzenne.
Programowanie jest również uzależnione od okresów, w jakich jest ustalany budżet unijny. Wiąże się to z możliwością negocjowania przez kraj środków pomocowych. Proces programowania jest zróżnicowany w zależności od tego czy pomoc ma być przyznana w ramach Inicjatywy Krajowej (Regionalnej), czy Inicjatywy Wspólnotowej.
Zasada współfinansowania mówi nam, że środki unijne mają stanowić jedynie uzupełnienie budżetu krajowego, a nie zastępować go.
Stosowanie tej zasady sprawia, że wysokość wydatków publicznych na realizację celów rozwojowych nie będzie ulegać zmniejszeniu z tytułu wsparcia finansowego ze strony Wspólnoty. Także jednostki samorządu terytorialnego nie będą zmniejszać poziomu wydatków rozwojowych kosztem otrzymywanych dotacji z budżetu państwa i funduszy strukturalnych, pod rygorem utraty szans na otrzymanie środków wsparcia. Zasada współfinansowania polega na wspieraniu z publicznych środków finansowych krajowych i wspólnotowych projektów zgodnych z kierunkami rozwoju województwa, przy zaangażowaniu środków własnych wnioskodawców.
Regionalna polityka strukturalna i fundusze strukturalne działają według wyżej wymienionych zasad realizując trzy podstawowe cele.
Cele polityki strukturalnej Unii Europejskiej to cele służące osiągnięciu spójności społeczno – gospodarczej Unii Europejskiej. Liczba i definicja celów polityki strukturalnej ulegają zmianom w kolejnych okresach budżetowych. Celem wspólnoty na lata 2000 – 2006 był wzrost spójności społeczno – gospodarczej w odniesieniu do ówczesnej sytuacji.
Wśród celów polityki strukturalnej wyróżniamy:
horyzontalne - dotyczą wyodrębnionej grupy lud¬ności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmują obszar całej UE
regionalne - przyznają pomoc określonemu regionowi, który spełnia warunki do uzyskania pomocy wspólnotowej.
Zmiany, które następowały w historii Unii Europejskiej, miały również wpływ na cele polityki strukturalnej. (…) Od 2000 r. obowiązują 3 cele (2 regional¬ne i l horyzontalny). Każdy region w Unii Europejskiej ma możliwość korzystania z polityki strukturalnej w ramach jednego celu, a także formułę wspierania przejściowego dla regionów tracących dotychczasowe uprawnienia. Polska jest objęta w całości celem 1 i może w ramach jego programów ubiegać się o współfinansowanie w ramach funduszy strukturalnych.
Podczas reformy z 1999 roku zdecydowano o takim podziale środków finansowych w ramach polityki regionalnej, aby jak najwięcej pieniędzy przeznaczyć na pomoc z celu 1 oraz wspomóc regiony zacofane. (…) W latach 2000 - 2006 polityka strukturalna opierała się na trzech celach.
Cel l - obejmuje regiony, w których Produkt Krajowy Brutto na jednego mieszkańca wynosi poniżej 75% przeciętnej wartości w Unii Euro¬pejskiej. Ten cel ma za zadanie wspomóc obszary zacofane gospodarczo z wyso¬ką stopą bezrobocia, należących do grupy NUTS II. Państwa unijne zaakceptowały i poparły wniosek Komisji Europejskiej o kon¬centracji środków na regionach z problemami agrarnymi, problemami za¬trudnienia, słabnącym systemem produkcji i złą infrastrukturą przemysłową. Bezrobocie na niektórych obszarach obejmuje swym zasięgiem 1/4, a niekie¬dy nawet 1/3 część społeczeństwa, dlatego też Wspólnota przeznaczyła aż 2/3 środków dla regionów szczególnie poszkodowanych. W ramach celu 1 wspierane są również kraje peryferyjne i skandynawskie.
Cel 2 - dotyczy regionów borykających się z kłopotami wynikłymi w skutek gospodar¬czej i socjalnej restrukturyzacji, zmian przemysłowych i strukturalnych, a także zmniejszającego się wzrostu gospodarczego. Cel 2 zawiera w sobie zadanie wspieranie regionów poszkodowanych w wy¬niku zmniejszenia produkcji przemysłowej, do¬tyczące problemów rolnictwa i wsi oraz gospodarki rybnej. Ustalono, że każdy region może borykać się z takimi problemami, dlatego też postanowiono aktywizować małe i średnie przedsiębiorstwa, kształcenie zawodowe, stosowanie nowoczes¬nych technologii przemysłowych i ochronę środowiska, a także przyczyniać się do redukcji bezrobocia. Do celu 2 dołożono również problematykę dużych zespołów miejskich. Oto kryteria, które musi spełniać dany obszar, aby być objętym pomocą w ra¬mach celu 2. Są to przede wszystkim wskaźniki socjoekonomiczne dla danego regionu: stopa bezrobo¬cia, liczba zatrudnionych w przemyśle, rolnictwie i innych sektorach gospodarki, wskaźniki poziomu rozwoju itp.. Liczba ludności, na obszarach objętych po¬mocą w ramach celu 2, nie powinna przekraczać 18% całkowitej populacji Unii, ale też nie może ulec większej redukcji, aniżeli o 1/3 wszystkich wspieranych przez cel 2. Regiony poszkodowane UE mogą być wspierane tylko przez jeden cel l lub cel 2.
Cel 3 - dotyczy obecnie rozwoju zasobów ludzkich, dostosowywania i modernizacji systemów kształcenia, szkolenia zawodowego, programów zatrudnia¬nia i zwalczania bezrobocia poprzez aktywną politykę rynku pracy oraz wspie¬ranie grup zwiększonego ryzyka. Ten jedyny cel horyzontalny, ma za zadanie dodatkowo koordynować wspólną politykę Unii Europej¬skiej w zakresie rynku pracy, zatrudnienia i bezrobocia. Cel 3 jest elementem realizacji Euro¬pejskiej Strategii Zatrudnienia, opracowanej w ramach tzw. Procesu Luk¬semburskiego w 1997 r. Cel 3 ma za zadanie ingerować wszędzie tam, gdzie pojawiają się kwestie społeczne związane z bezrobociem, wykluczeniem społecznym i dyskrymina¬cją.
3. Wykorzystanie funduszy strukturalnych w wybranych krajach członkowskich Unii Europejskiej – problemy i sukcesy
Wstąpienie Polski a także innych krajów do struktur Unii Europejskiej to wielkie wydarzenie, ale i ogromna szansa dla danego kraju. Biorąc za przykład doświadczenia „starych” krajów członkowskich w przygotowaniu i wdrażaniu projektów finansowanych ze środków unijnych możemy przekonać się jak wiele możemy zyskać. Warto w tym miejscu wspomnieć między innymi o Wschodnich Niemczech.
3 października 1990 r. terytorium byłej NRD weszło w skład Republiki Federalnej Niemiec. Powstało pięć nowych landów: Meklemburgia – Pomorze Wschodnie, Brandenburgia, Saksonia - Anhalt, Saksonia oraz Turyngia. W wyniku tego historycznego wydarzenia nowe niemieckie landy stały się z dnia na dzień częścią Unii Europejskiej, co wiązało się z wieloma nowymi obowiązkami. Obok przekształcenia całego państwowego systemu prawnego na system zachodniej części Niemiec, trzeba też było dostosować go do unijnych standardów we wszystkich zakresach. Było to wyzwanie o dotąd niewyobrażalnym wymiarze.
Przed Niemcami z nowych landów stały duże zadania: przebudowa infrastruktury, przestawienie systemu gospodarczego z gospodarki planowej na gospodarkę rynkową, przeprowadzenie prywatyzacji gospodarstw rolnych. Potrzebne były liczne działania dla poprawy środowiska naturalnego, itd. (…) Dla Niemiec Wschodnich członkostwo w UE oznaczało możliwość odbudowy landów. Już w pierwszej połowie 1991 r. Unia Europejska przeznaczyła dla wszystkich pięciu landów i wschodniej części Berlina natychmiastową pomoc z funduszy strukturalnych w wysokości około 3,0 miliardów ECU. Cały obszar NRD został objęty celem 1, także można było zastosować tam obowiązującą wówczas maksymalną wysokość wsparcia z funduszy strukturalnych (do 50 proc. wydatków kwalifikowanych, dziś 75 proc.). Jednocześnie UE zgodziła się na kilka specjalnych rozwiązań upraszczających procedury korzystania z funduszy strukturalnych. (…)
Mimo, że w Niemczech Wschodnich nadal istnieją duże problemy gospodarcze i na rynku pracy, należy docenić dotychczasowe dokonania związane z wykorzystaniem funduszy strukturalnych. Odnowiono oraz wybudowano wiele dróg, stworzono dobrą sieć lotnisk i lądowisk. Poprawiono funkcjonowanie regionalnego transportu osobowego, co znacząco wpłynęło na mobilność mieszkańców. W celu rozwoju gospodarki stworzono też parki przemysłowe i technologiczne. Tysiące małych i średnich przedsiębiorstw otrzymało pomoc na potrzebne działania inwestycyjne. Odnowiono też i zurbanizowano w dużym stopniu miasta oraz wsie. Ponadto każdego roku tysiące osób podnosi kwalifikacje dzięki wsparciu ze strony Europejskiego Funduszu Społecznego lub koszt ich zatrudnienia jest częściowo pokrywany ze środków publicznych. Są to jedynie niektóre z pozytywnych efektów unijnego wsparcie. Warto też dodać, że odbudowa Wschodnich Niemiec będzie kontynuowana do momentu wyrównania dysproporcji rozwojowych z zachodnia częścią kraju.
Kolejne przykłady odpowiedniego wykorzystania funduszy strukturalnych pochodzą z wysp brytyjskich, a dokładniej z Anglii i Walii.
Pięć lat temu dzięki projektowi Eden jedną z byłych angielskich kopalni glinki przekształcono w centrum wystawiennicze prezentujące związki człowieka ze światem roślin. Przedsięwzięcie zainteresowało turystów i naukowców z całego świata, dzięki czemu w tym ubogim regionie Anglii znacznie rozwinęła się turystyka i wzrosło zatrudnienie.
Pomysłodawcą projektu był ogrodnik z Kornwalii, jednego z najuboższych i najmniej rozwiniętych regionów Wielkiej Brytanii. Pragnął stworzyć ogród botaniczny, który z jednej strony ukazałby związek między człowiekiem a roślinami, z drugiej - przyciągnąć turystów, ogrodników amatorów i zawodowych botaników.
W rezultacie na zaniedbanym terenie dawnej kopalni glinki powstała niecodzienna atrakcja turystyczna oraz centrum badań nad środowiskiem. Dało to impuls do rozwoju tego słabo rozwiniętego regionu, w którym wcześniej panował kryzys w rolnictwie i przemyśle, co powodowało bezrobocie i odpływ ludności.
W wyniku projektu powstały biomy – lekkie, olbrzymie szklarnie o nowoczesnej konstrukcji (ciężar powietrza wewnątrz biomu jest większy niż sam biom). Znajduje się w nich około 100 tysięcy roślin pochodzących ze wszystkich stref klimatycznych świata. Obok biomów zbudowano także centra badań oraz liczne atrakcje dla turystów.
Wprowadzenie projektu w życie było możliwe dzięki Trust Eden, charytatywnej fundacji typu nonprofit i spółce cywilnej, w skład, której wchodzą lokalne agencje rozwoju oraz wiele lokalnych instytucji. Projekt kosztował ponad 100 milionów euro. Współfinansował go rząd (środki uzyskano z loterii), lokalne agencje rozwoju i fundusze strukturalne Unii Europejskiej. Fundusze posłużyły na zakup i oczyszczenie terenu, zakup roślin, budowę biomów i pozostałych budynków, a także założenie Fundacji Eden, nowej organizacji prowadzącej w ramach projektu badania w dziedzinie botaniki i środowiska.
Projekt trwał trzy lata (1999 - 2001) i okazał się wielkim sukcesem. Przyciągnął 2 miliony zwiedzających, dzięki czemu przyniósł 30 milionów euro dochodu oraz zapewnił pracę 600 osobom, z których większość była wcześniej bezrobotna.
Ze względu na wyjątkowe możliwości prowadzenia badań do Edenu ściągają liczne międzynarodowe organizacje zajmujące się problemami środowiska. Planuje się wybudowanie tu trzeciego biomu, rozbudowanie bazy badawczej i stworzenie centrum konferencyjnego oraz hotelu.
Położona na zachodzie Wysp Brytyjskich, otoczona z trzech stron morzem Walia zajmuje w Europie pozycję peryferyjną. Pamiętając o celtyckim dziedzictwie, odrębnej kulturze i antycznym języku, zmienia się ona dziś z regionu poprzemysłowego w obszar zaawansowany gospodarczo i technologicznie. Wciąż odczuwa się tu skutki zamknięcia licznych kopalń i zakładów przemysłu stalowego, i pogarszającą się sytuację w rolnictwie. Dlatego przemiany w Walii są wspierane ze środków strukturalnych.
Wsparcie strukturalne dla kraju opiewa na niebagatelną kwotę 2 miliardów euro. Zostały one przeznaczone na współfinansowanie projektów w ramach Celu 1 (Zachodnia Walia i doliny), Celu 2 (Wschodnia Walia), Celu 3 i Inicjatyw Wspólnotowych (…) a także Programu Działań Innowacyjnych i Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Szczególny nacisk został położony na jednolite i zintegrowane podejście sektora publicznego, prywatnego i społeczności do problemów regionalnych i lokalnych oraz na tworzenie partnerstw.
Fundusze strukturalne przeznaczono na wspomaganie rozwoju i wzrostu przedsiębiorczości, innowacje i wykorzystanie nowych technologii, rozwój zasobów ludzkich, pobudzanie lokalnych społeczności, maksymalizację możliwości wynikających ze środowiska naturalnego, a także inwestycje w rozwój infrastruktury.
Wspomaganie rozwoju i wzrostu przedsiębiorczości miało na celu stworzenie odpowiedniego planu działania dla przedsiębiorców poprzez różnorodne inicjatywy pozwalające przede wszystkim klientom pomocy społecznej przetestować pomysły na własną działalność gospodarczą, udostępniając przy tym początkującym biznesmenom różnorodne formy pomocy dostosowane do ich indywidualnych potrzeb. Pomoc ta miała nie tylko charakter finansowy, ale również polegała na odpowiednim systemie szkoleń w celu uzyskania jak największych korzyści i pozyskania wysoko wykwalifikowanej kadry pracowniczej.
Fundusze strukturalne przeznaczono również dla rolnictwa i rybołówstwa. Środki te służyły poprawie sytuacji gospodarstw poprzez wprowadzenia nowych technologii, doradztwie biznesowym i środowiskowym oraz odpowiednim szkoleniom. W sektorze rybołówstwa postawiono na naturalną odbudowę łowisk, odbudowę koryt rzecznych zniszczonych w trakcie intensywnego użytkowania gruntów a także na odpowiednie wyposażenie wędkarzy i zapleczy do połowu ryb.
Wzrost gospodarczy o kilka procent wyższy, niż średnia dla kraju, napływ inwestycji, lawinowy rozwój eksportu i, co za tym wszystkim idzie, poprawa jakości życia mieszkańców – to tylko niektóre efekty umiejętnego wykorzystania unijnych funduszy przez włoski region Bazylikata.
Region Bazylikata, podobnie jak obszar Polski, objęty jest celem 1 polityki spójności UE. Bazylikata leży w południowej części Włoch, która tradycyjnie była i nadal pozostaje obszarem słabiej rozwiniętym gospodarczo (w porównaniu z uprzemysłowioną częścią północną i dobrze prosperującą ekonomicznie częścią środkową). Tak jak inne regiony włoskiego Południa, Bazylikata otrzymywała znaczące dotacje w ramach polityki regionalnej Unii Europejskiej, które to dobrze zostały wykorzystane.
Prawie jedną trzecią terytorium stanowią parki i obszary chronione. W regionie występują ponadto trudniej dostępne obszary górskie, zamieszkane przez tzw. społeczności górskie. Region ma dostęp do Morza Śródziemnego, a ponad 90% linii brzegowej może być wykorzystana jako kąpieliska. O walorach turystycznych decyduje też obecność zabytków kultury, wśród których należy wymienić Materę, wpisaną na listę dziedzictwa UNESCO, późnośredniowieczne zamki w rejonie Meli – Lagopesole - Venosa oraz rozległy kompleks archeologiczny Tavole Palatine (jeden z największych – po Rzymie i Atenach - tego typu obiektów w Europie). Znajdziemy tu także świetnie zachowane zabytki kultury arabskiej z epoki średniowiecza, takie jak dzielnica Rabbatana w mieście Tursi.
Wśród problemów strukturalnych, odnotowanych w regionie, należy wspomnieć stosunkowo wysoką stopę bezrobocia wśród kobiet (statystycznie, co czwarta nie pracuje). A dodatkowo różnica pomiędzy ilością kobiet i mężczyzn pozostających bez pracy stale rośnie. Problem bezrobocia dotyczy w wielkim stopniu także osób młodych (15 - 24 lat), z których niemalże co druga nie ma zatrudniania! Wykorzystując atuty i próbując przezwyciężać problemy strukturalne, władze regionalne przygotowały Regionalny Program Operacyjny na lata 2000 – 2006, którego strategiczne cele dotyczą: rozwoju lokalnego, infrastruktury, modernizacji i spójności społecznej oraz rynku pracy.
W regionie Bazylikata promowane są innowacyjne metody wspierania przedsiębiorstw, eko - rozwój (czyli rozwój gospodarczy na zasadach sprzyjających zachowaniu środowiska naturalnego), innowacyjne metody wykorzystywania zasobów naturalnych (zwłaszcza wodnych i energetycznych) w procesach produkcji. (…)
„Komputer w każdym domu” to jeden z ważniejszych projektów regionalnych. Projekt ten ma na celu tworzenie społeczeństwa informacyjnego poprzez upowszechnianie użytkowania komputerów i interentu, promowanie dostępu do usług publicznych i zwiększanie możliwości korzystania ze szkoleń, nauki i społecznej aktywności mieszkańców. Projektodawcy korzystający z subwencji regionalnych chcą pomagać rodzinom w zakupie komputera, podłączeniu do internetu i bezpłatnego dostępu do regionalnego portalu i portalu krajowego oferującego różnorodne usługi.
To tylko nieliczne przykłady jak można efektywnie wykorzystać pomoc płynącą ze strony Unii Europejskiej. Trzeba tylko mieć dobry pomysł jak wykorzystać każde euro. I wtedy nawet najdziwniejsze wydawałoby się projekty – Projekt Eden – przynoszą wymierne korzyści.
4. Polska w drodze do akcesji – formy pomocy unijnej przed integracją
Polska przygotowując się do wstąpienia do struktur Unii Europejskiej już korzystała z pomocy płynącej ze strony Wspólnoty.
Nawet w chwili obecnej Polska korzysta z pomocy przedakcesyjnej realizując rozpoczęte wcześniej projekty. Fundusze przedakcesyjne były przeznaczone dla dziesięciu państw Europy Środkowej i Wschodniej (dla Polski również). Głównymi celami tej pomocy były i są:
wzmocnienie struktur instytucjonalnych i administracyjnych w krajach kandydujących do członkostwa, które nie są odpowiednio przygotowane do wdrożenia i stosowania procedur obowiązujących w Unii Europejskiej
dostosowanie przedsiębiorstw do standardów unijnych
przybliżenie krajom niezrzeszonym skomplikowanych zasad i praktyk obowiązujących w ramach polityki strukturalnej
Od 2000 roku Polska mogła korzystać z 3 instrumentów pomocy finansowej ze strony Unii Europejskiej: PHARE II, ISPA, SAPARD.
PHARE II pojawia się w tym miejscu, żeby móc odróżnić PHARE, jako fundusz przedakcesyjny (2000 - 2006) od poprzedniej formy, tj. instrumentu pomocy w restrukturyzacji gospodarki (1990 - 1997) i przejściowej jego formy z 1998 i 1999 roku.
Program ten pełnił funkcję instrumentu wspierającego transformację gospodarczą. Funkcjonowały w jego ramach regionalnie zorientowane programy, takie jak Crossborder, STER oraz RAPID, jednak ich wpływ na rozwój regionów był znacznie skromniejszy. Głównym celem programu jest pomoc krajom kandydującym w ich przygotowaniach do wejścia do Unii Europejskiej. Pomoc w ramach Phare koncentruje się na obszarach priorytetowych zidentyfikowanych w dokumentach: Partnerstwo dla Członkostwa (Accession Partnership), Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa (NPPC) oraz odpowiednich wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących programowania Phare. Wielkość alokacji budżetu dla każdego z krajów kandydujących w ramach tego programu będzie wyliczona w oparciu o następujące kryteria: udział ludności danego kraju w ludności całkowitej państw objętych Phare, wysokość Produktu Narodowego Brutto, zdolność absorpcji jak i postępy we wdrażaniu Partnerstwa dla Członkostwa.
Zgodnie z podejściem prawnym Phare powinno być alokowane w rocznych przedziałach czasowych. Zauważono jednak, iż jest on znacznie lepiej wykorzystywany, gdy mamy do czynienia z programowaniem wieloletnim. Ostateczne kwoty jednak będą alokowane co roku i wskazane w Memorandum Finansowym. W odniesieniu do połączenia współfinansowania z budżetu oraz ze środków pochodzących z trzech instrumentów, należy je planować z rocznym przesunięciem w czasie tzn. budżet 2001 – Phare 2000.
Od roku 1998 wraz z wejściem Nowej Orientacji Phare wprowadzono kierunkowy podział programu, gdzie 30% funduszy musi zostać przeznaczonych na wsparcie i budowę instytucji zapewniających sprawne wdrażanie unijnego dorobku prawnego oraz funkcjonowanie administracji publicznej. 70% funduszy ma służyć dofinansowaniu inwestycji infrastruktury transportu i ochrony środowiska. Pomoc finansowa Unii Europejskiej udzielona Polsce w ubiegłych latach została przede wszystkim skierowana na wzmocnienie infrastruktury, restrukturyzację przedsiębiorstw, rozwój regionalny, edukację i szkolenia, rolnictwo, ochronę środowiska oraz wsparcie administracji.
Ten sam podział utrzymano w latach 2000 - 2006. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego oznacza pomoc państwom kandydującym w budowie struktur, strategii, rozwoju potencjału ludzkiego i zdolności do zarządzania, które są potrzebne do wzmocnienia zdolności gospodarczej i społecznej. W ramach projektów rozwoju instytucjonalnego Phare wspierał: procesy dostosowawcze naszego prawodawstwa do dorobku prawnego Unii Europejskiej oraz przygotowania się do polityk unijnych i instrumentów ich wspierających takich jak fundusze strukturalne.
Wypełnianie wymogów pierwszego z kryteriów Kopenhaskich oznaczającego, iż państwo kandydujące winno: osiągnąć stabilizację instytucji gwarantujących demokrację, przestrzegać zasad państwa prawa, prawa człowieka oraz uznawać prawa mniejszości.
Wsparcia mogły oczekiwać: instytucje na poziomie krajowym, jak również regionalnym i lokalnym. Przewidywano, iż głównym instrumentem pomocy w ramach rozwoju instytucjonalnego będzie tzw. twinning. Oznacza on bezpośrednią współpracę danej instytucji z kraju kandydującego z jej odpowiednikiem z kraju członkowskiego. Wybór partnera jest dokonywany w drodze długotrwałej i sformalizowanej procedury przez zainteresowaną polską instytucję. Niezbędnym elementem w twinningu jest udział długoterminowego doradcy przedakcesyjnego.
Drugim rodzajem wsparcia, które było kontynuowane po 2000 roku to inwestycje. Ich głównym celem było dostosowanie krajowej infrastruktury do standardów Unii Europejskiej. (…)
Rozporządzenie dla programu przedakcesyjnego ISPA zostało uchwalone przez Radę Unii Europejskiej 21 czerwca 1999 r. Beneficjentami funduszu były kraje ubiegające się o członkostwo w Unii Europejskiej: Bułgaria, Czechy, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Słowacja i Słowenia. Pomoc Wspólnoty w ramach Funduszu ISPA miała przyczynić się do lepszego przygotowania krajów stowarzyszonych do członkostwa w UE w dziedzinie ochrony środowiska i transportu. ISPA służy realizacji celów określonych w dokumencie “Partnerstwo dla Członkostwa” oraz priorytetów wskazanych w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w UE. Pomoc Wspólnoty w ramach ISPA obejmuje finansowanie przedsięwzięć w dziedzinie ochrony środowiska i transportu w następujących formach: projektów inwestycyjnych, technicznie i finansowo niezależnych faz projektów, posiadających osobne, niezbędne do realizacji przedsięwzięcia studia przygotowawcze, studia wykonalności oraz analizy techniczne, grup projektów, systemów projektów ściśle ze sobą powiązanych.
Skala przedsięwzięć realizowanych w ramach Funduszu ISPA musi być wystarczająco duża, by realizacja projektu wywarła znaczący wpływ w obszarze ochrony środowiska i transportu. Mając to na uwadze przyjęto, że zasadniczo całościowy koszt przedsięwzięcia nie może być niższy niż 5 milionów euro. Od tego warunku odstąpić można w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach. Podział środków w ramach ISPA na kraje - beneficjentów dokonano na podstawie następujących kryteriów: wielkość populacji, PKB per capita mierzonego parytetem siły nabywczej ludności, powierzchnia kraju.
Budżet ISPA określa się na poziomie 1,04 mld euro rocznie w okresie od roku 2000 do 2006. Według indykatywnej alokacji budżetu ISPA przedstawionej przez Komisję Europejską wielkość wsparcia dla Polski z tego funduszu jest określona w przedziale 30 - 37% (312 – 384,8 mln euro rocznie) z przeznaczeniem na sektor ochrony środowiska i transportu w równej wysokości. Wielkość alokacji wstępnej może jednak ulec weryfikacji ze względu na efektywność absorpcji środków Funduszu ISPA w danym kraju w latach poprzednich, a także braki w infrastrukturze kraju w stosunku do infrastruktury innych krajów kandydujących. Pomoc Wspólnoty w ramach ISPA przyjmowała jedną z następujących form: bezpośrednia pomoc bezzwrotna, pomoc zwrotna, lub inna forma pomocy finansowej.
Wkład finansowy Wspólnoty w ramach Programu ISPA może stanowić 75% wartości projektu, liczonej jako wydatki publiczne lub wydatki instytucji i przedsiębiorstw, które mogą zostać uznane za ekwiwalent jednostek publicznych. Komisja, w porozumieniu z Komitetem Doradczym może zadecydować o podniesieniu tej wartości do poziomu 85% jeśli przedsięwzięcia przyczynią się w sposób szczególny do realizacji generalnych celów funduszu ISPA.
Niewielka część budżetu Funduszu ISPA może być także wykorzystana do finansowania studiów wstępnych oraz pomocy technicznej, których wyraźny związek z przedsięwzięciem musi zostać wskazany. Podstawowym celem finansowania tego typu pomocy będzie zagwarantowanie wysokiego stopnia przygotowania i wartości merytorycznej przedsięwzięcia, a także zapewnienie efektywnego zarządzania realizacją. Studia wstępne oraz pomoc techniczna w wyjątkowych wypadkach mogą być finansowane ze środków ISPA w 100%. Całość wydatków na studia wstępne i pomoc techniczną nie może jednak przekroczyć 2% całości alokacji środków Wspólnoty do ISPA. Ponadto wielkość wkładu finansowego może zostać ograniczona w przypadkach dofinansowywania pomocy zwrotnej lub konieczności szczególnego zabezpieczenia interesów Wspólnoty. Ograniczenie wkładu finansowego może nastąpić ze względu na: dostępność współfinansowania, zdolność przedsięwzięcia do generowania zysku, odpowiednie zastosowanie zasady “zanieczyszczający płaci”.
Całość pomocy finansowej, udzielanej ze środków Funduszu ISPA i wszelkich innych środków Wspólnoty, nie może przekroczyć 90% całkowitego kosztu realizacji przedsięwzięcia.
Warunkiem kwalifikacji przedsięwzięcia do finansowania ze środków ISPA jest umożliwienie krajom kandydującym dostosowanie ich prawa do prawodawstwa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska i transportu oraz realizację celów zapisanych w “Partnerstwie dla Członkostwa”. Z momentem wstąpienia do Unii Europejskiej, kraj kandydujący traci prawo do korzystania ze środków Funduszu ISPA. Obecnie w Polsce wszystkie niezrealizowane projekty w ramach ISPA przejmie Fundusz Spójności. (…)
Rozporządzenie w sprawie programu wsparcia Wspólnoty dla działań w rolnictwie i rozwoju obszarów wiejskich w okresie przedakcesyjnym w krajach kandydujących Europy Środkowo - Wschodniej, znanego jako SAPARD (Support for Pre Accession Measures for Agriculture and Rural Development), zostało zatwierdzone przez Radę Unii Europejskiej 21 czerwca 1999. W lipcu 1999 r. Komisja zdecydowała, że indykatywna alokacja dla Polski wyniesie w latach 2000 – 2006 średniorocznie 168, 683 mln euro. Zgodnie ze stanowiskiem KE program SAPARD powinien być zgodny z NPPC, jak również z podstawowymi zasadami polityki UE. Głównym zadaniem programu jest wsparcie modernizacji rolnictwa i rozwój obszarów wiejskich. W oparciu o analizę sytuacji na obszarach wiejskich i w sektorze rolno - spożywczym przyjęto, że Program Operacyjny SAPARD w Polsce będzie opierać się na dwóch priorytetach (Program Operacyjny dla Polski, wersja uzupełniona z dnia 31 lipca 2000 roku, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi) to jest poprawy efektywności sektora rolno - spożywczego oraz poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej i tworzenie miejsc pracy. Planowane działania miały służyć realizacji celów strategicznych programu SAPARD w Polsce, które określono jako: poprawa ekonomicznej konkurencyjności polskiego sektora rolno - spożywczego, na rynku krajowym i rynku międzynarodowym, dostosowanie sektora rolno - spożywczego do standardów acquis communautaire w zakresie jakości, higieny i bezpieczeństwa żywności oraz ochrony środowiska, stymulowanie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich poprzez wspieranie rozwoju infrastruktury technicznej oraz tworzenie warunków do podejmowania pozarolniczej działalności gospodarczej na wsi.
Program SAPARD w przeciwieństwie do dwóch pozostałych funduszy przedakcesyjnych nie został uruchomiony w roku 2000, a dopiero 28 czerwca 2002 r. Jednocześnie ustalono, że fundusze przyznane na 2000 rok będą mogły być wykorzystane do końca 2003 roku. Proponowana strategia jest zgodna zarówno ze Spójną Polityką Strukturalną Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa, jak i Narodowym Programem Przygotowania do Członkostwa w UE (NPPC). W latach 2000 - 2002 program koncentrował się na działaniach przygotowujących sektor rolno - spożywczy do przyjęcia acquis communautaire. Po akcesji, działania planowane w ramach tego programu, zostaną przesunięte do programów operacyjnych Funduszy Strukturalnych UE, a w szczególności Sekcji Orientacji Funduszu oraz do programów finansowanych z Sekcji Gwarancji Funduszu.
Rozdział II. Funkcjonowanie funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004 – 2006
1. Charakterystyka Narodowego Planu Rozwoju
Polska, przystępując do Unii Europejskiej, staje się w pełnym zakresie uczestnikiem i beneficjentem jednolitego rynku europejskiego. Stawia to przed naszym krajem ogromne możliwości rozwojowe, które jednak będą mogły zostać w pełni wykorzystane tylko w warunkach przyspieszenia wzrostu gospodarczego i kontynuacji trendu wzmocnienia spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej z pozostałymi krajami i regionami UE. W tym kontekście, obok oddziaływania na procesy gospodarcze (wsparcie dla przedsiębiorstw, rozbudowa infrastruktury i dostosowania na rynku pracy), podstawowe znaczenie ma także stosowanie przy realizacji programów rozwojowych zasad uznawanych za podstawowe wartości państw tworzących Unię Europejską: solidarności społecznej, zachowywania wartości kulturowych i środowiskowych oraz promocji równości szans na rynku pracy.
Polska, podobnie jak cała UE, będzie obiektem wzrastającej presji konkurencyjnej ze strony świata. Wyzwanie to wymaga koncentracji uwagi polityki społeczno - gospodarczej w Europie w perspektywie średnio i długookresowej na wzmacnianiu konkurencyjności gospodarki poprzez odpowiednią politykę makroekonomiczną i monetarną, wspomaganie zwiększania oraz dostosowania do nowych wyzwań poziomu i zakresu edukacji, promocję dyfuzji innowacji do przedsiębiorstw, wspomaganie sektora naukowo - badawczego oraz wsparcie budowy społeczeństwa informacyjnego i zwiększanie roli ekonomicznej, społecznej i kulturalnej przodujących aglomeracji miejskich.
Cel Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 - 2006 i strategia jego osiągania powinny uwzględniać nie tylko horyzont kilku najbliższych lat po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, ale także odnosić się do wyzwań, które będą aktualne i wspólne dla wszystkich krajów UE także w następnym okresie programowania, tj. co najmniej do roku 2013.
Narodowy Plan Rozwoju został przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r. Określa on cele, priorytetowe działania oraz ramy instytucjonalne i finansowe działań strukturalnych państwa. Narodowy Plan Rozwoju jest strategicznym średniookresowym dokumentem planistycznym, scalającym rozwiązania horyzontalne, sektorowe i regionalne na poziomie krajowym, wskazującym na kierunki rozwoju gospodarczego Polski w pierwszych latach po akcesji. Narodowy Plan Rozwoju będzie służył jako podstawa do negocjacji z Komisją Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnoty (ang. Community Support Framework - (CSF) dla Polski), które określą cele oraz wielkość pomocy z funduszy strukturalnych przyznanych Polsce.
Zasadniczym elementem Narodowego Planu Rozwoju są realizowane w jego ramach programy operacyjne. Programy operacyjne służą wdrażaniu Podstaw Wsparcia Wspólnoty na poziomie centralnym w postaci sektorowych programów operacyjnych oraz dla działań o charakterze regionalnym w postaci Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) dla regionów celu 1 (obejmującego 16 województw).
Narodowy Planu Rozwoju został przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej. Ministerstwo koordynowało również prace nad programami operacyjnymi.
Zadanie dotyczące przygotowania sektorowych programów operacyjnych (SPO) spoczywało na poszczególnych ministerstwach właściwych w danej sferze działalności rządu. W przygotowanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), oprócz Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, zostały włączone również samorządy województw oraz poszczególne ministerstwa.
Celem strategicznym Narodowego Planu Rozwoju jest rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym.
W świetle tych założeń przyjęto pięć podstawowych celów cząstkowych Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004 - 2006:
wspomaganie osiągnięcia i utrzymania w dłuższym okresie wysokiego wzrostu PKB,
zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia,
włączenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej,
intensyfikacja procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej, rozwój technologii społeczeństwa informacyjnego,
wspomaganie udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce.
Realizacja pierwszego z celów cząstkowych wymaga koncentracji uwagi polityki gospodarczej w pierwszych latach po przystąpieniu Polski do UE przede wszystkim na utrzymaniu równowagi makroekonomicznej i stabilizacji finansowej, utrwaleniu tendencji spadku inflacji i deficytu budżetowego, kontynuowaniu przekształceń własnościowych i prywatyzacji jednostek sektora publicznego, ograniczaniu barier administracyjnych i prawnych dla rozwoju przedsiębiorczości i prowadzenia działalności gospodarczej, a także ukierunkowaniu pomocy publicznej na wspomaganiu najbardziej efektywnych i konkurencyjnych firm.
Realizacja drugiego celu cząstkowego wymaga wdrożenia mechanizmów obniżania kosztów pracy, zmniejszania barier administracyjnych i instytucjonalnych, zwiększania elastyczności i mobilności przestrzennej oraz zawodowej pracowników, zwiększania dostępu do wykształcenia na poziomie wyższym i średnim – w szczególności dla ludności wiejskiej oraz koncentracji polityki społecznej na najbardziej dynamicznych grupach aktualnych i potencjalnych pracowników.
Realizacja trzeciego celu wymaga działań o charakterze prawnym i instytucjonalnym, polegających na uproszczeniu zasad dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych, ograniczenia zagrożeń środowiskowych oraz podjęcia, niemającego precedensu, programu inwestycyjnego (drogi, koleje, porty, sieci informatyczne, zwiększenie zastosowania informacyjnych systemów wyposażenia administracji publicznej) skierowanego na włączenie Polski w system gospodarki europejskiej.
Realizacja celu czwartego wymaga kontynuowania procesów restrukturyzacyjnych i wspomagania najbardziej efektywnego zatrudnienia, m.in. poprzez: ograniczanie zatrudnienia w rolnictwie, z jednoczesnym podniesieniem jego dochodowości, wzrost udziału w strukturze produktu krajowego brutto przemysłów o dużej produktywności i wydajności pracy (w tym również budownictwa), a w sytuacjach uzasadnionych interesem ekonomicznym i społecznym, podejmowania restrukturyzacji przemysłów tradycyjnych, wzrost zatrudnienia w usługach, w tym w szczególności w usługach rynkowych, zwłaszcza w turystyce. Niezbędnym kierunkiem działań dla osiągania tego celu cząstkowego jest: zwiększenie nakładów na sferę naukowo - badawczą, w szczególności w tych dziedzinach, których wyniki mogą bezpośrednio zostać wykorzystane do dynamizacji rozwoju przedsiębiorstw, a w dłuższej perspektywie tworzenia podstaw nowej gospodarki oraz rozwijanie technologii społeczeństwa informacyjnego jako podstawy do intensyfikacji procesów zmian strukturalnych i zapewnienia konkurencyjności polskiej gospodarki w dłuższej perspektywie czasowej.
Realizacja piątego celu cząstkowego Narodowego Planu Rozwoju wymaga przeciwdziałania dalszemu pogłębianiu się zróżnicowań przestrzennych i społecznych. Wiąże się to zarówno z koniecznością koordynacji działań rozwojowych na poziomie regionalnym, prowadzeniem przez państwo aktywnej i kompleksowej polityki regionalnej, jak i wspomagania integracji zawodowej i społecznej grup zagrożonych marginalizacją.
Cele cząstkowe mają charakter horyzontalny – realizacja wszystkich działań w ramach NPR powinna przyczyniać się do ich osiągania, przy równoczesnym zachowaniu równości szans kobiet i mężczyzn oraz walorów środowiska przyrodniczego i rozwoju jego ochrony.
O ile – w świetle zasad polityki spójności społeczno – gospodarczej – syntetyczną miarą powodzenia realizacji celu strategicznego będzie szybkość procesu zmniejszania się dysproporcji na poziomie krajowym i regionalnym pomiędzy Polską i Unią Europejską (mierzoną poziomem Produktu Krajowego Brutto na jednego