Badanie zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego

OCENA ZDOLNOŚCI KREDYTOWEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
ŹRÓDŁA INFORMACJI I METODY

1. Wstęp???????????????????????????????????3
2. Ustawowe granice zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego??????????...5
3. Rezerwa na limity zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego?????????...6
4. Prognozowanie środków finansowych na obsługę zadłużenia jednostek samorządu
terytorialnego????????????????????????????.???..7
5. Środki na obsługę długu w jednostkach samorządu terytorialnego??????????...10
6. Zarządzanie środkami na obsługę zadłużenia oraz jego monitoring??????????..12
7. Jakość sporządzanych przez jednostki samorządu terytorialnego planów budżetowych??...14
8. Wiarygodność i wypłacalność jednostek samorządu terytorialnego??????????..15
9. Zabezpieczenia spłaty kredytów przedstawiane przez jednostki samorządu terytorialnego?.17
10. Ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego??????????...19
11. Schemat badania zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego??????..23
12. Metodyka badania zdolności kredytowej gminy na potrzeby kredytu obrotowego????.24
13. Metodyka badania zdolności kredytowej gminy na potrzeby kredytu inwestycyjnego??...28
14. Ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego oraz ryzyka kredytowego
banku na przykładzie banku PKO BP S.A???????????????????...32
14. 1. Przy udzielaniu kredytów na działalność bieżącą????????????....32
14. 2. Przy udzielaniu kredytów inwestycyjnych???????????????..35
15. Ocena zdolności kredytowej gminy przez Bank Ochrony Środowiska????????...36
16. Ocena zdolności kredytowej przez samą jednostkę samorządu terytorialnego na przykładzie
miasta Szczecin??????????????????????????????41
17. Podsumowanie??????????????????????????????..43
Bibliografia????????????????????????????????.?44


1. Wstęp
Samorząd terytorialny to jednostka posiadająca wewnętrzną organizację i strukturę, wykonująca zadania państwowe, posiadająca przymioty osobowości prawnej oraz podlegająca nadzorowi państwowemu. W Polsce jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują zarówno na poziomie regio?nalnym, jak i lokalnym. Poziom regionalny reprezentuje 16 samorządów województw, natomiast lokalny 314 samorządów powiatu i 2478 gmin (w tym 66 miast na prawach powiatu). Jednostki te zachowują pełną autonomiczność względem siebie ,a działalność prowadzą na podstawie budżetu oraz mienia stanowiącego ich wyłączną własność. Przy wykonywaniu powierzonych im zadań jednostki samorządu terytorialnego współpracują między innymi z bankami, które mogą im oferować:
? udostępnianie środków finansowych niezbędnych do wykonania zadań samorządowych (kredytowanie, organizowanie emisji obligacji, usługi gwaran?cyjne)
? bezpieczne przechowywanie środków finansowych na rachunkach oraz ich terminowe przenoszenie do innych instytucji
? pomoc w rozliczeniach z pracownikami jednostek
? doradztwo oraz uczestnictwo w stworzeniu systemu gwarancji pra?widłowej realizacji umów na rzecz jednostki przez podmioty gospodarcze
? zabezpieczenie środków finansowych jednostki przed utratą wartości
? przeprowadzanie wspólnych przedsięwzięć kapitałowych
? pomoc w przeprowadzaniu restrukturyzacji samorządowych przedsiębiorstw
? pośrednictwo w procesie prywatyzacji nieruchomości będących własnością jednostki
Przedmiotem zainteresowania niniejszej pracy będzie udzielanie kredytów jednostkom samorządu terytorialnego, a co za tym idzie konieczność oceny zdolności kredytowej tych jednostek przed faktycznym udzieleniem im kredytu przez banki.
Zdolność kredytowa to, wedle ustawy Prawo bankowe , to zdolność do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami w terminach określonych w umowie. Kredytobiorca jest obowiązany przedłożyć na żądanie banku dokumenty i informacje niezbędne do dokonania oceny tej zdolności. Bank ma również prawo do kontroli wykorzystania i spłaty kredytu. Innymi słowy, zdolność kredytową mają te podmioty, których stan majątkowy oraz poziom efektywności finansowej prowadzonej działalności gospodarczej stwarzają pełne zabezpieczenie wykonania zobowiązań nie tylko wobec banku, ale też i innych wierzycieli.
Jednak najpierw należałoby się zastanowić nad przyczynami, dla których jednostki samorządu terytorialnego w ogóle zaciągają kredyty. Do głównych powodów korzystania przez takie jednostki z kredytów bankowych można zaliczyć przede wszystkim:
? poziom środków finansowych pochodzących z bezzwrotnych źródeł finansowania jest niewystarczający w odniesieniu do potrzeb jednostek
? nie zakończony proces decentralizacji finansów publicznych, co wpływa na uzależnienie samodzielności finansowej samorządów od dotacji celowych, subwencji ogólnych oraz udziałów we wpływach z podatków dochodowych
? deficyt sektora finansów publicznych
? ciągła konieczność wzrostu wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, będąca w dużej mierze wynikiem dążenia do wyeliminowania luki cywili?zacyjnej między innymi w zakresie infrastruktury komunalnej
Przy czym należy podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty tylko i wyłącznie na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru w budżecie jednostki oraz na finansowanie wydatków nie mających pokrycia w planowanych dochodach, jak również na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych kredytów i pożyczek. Zauważalna jest tendencja wzrostowa w zadłużeniu jednostek samorządu terytorialnego z tytułu zaciąganych kredytów oraz emisji papierów wartościowych. Jednostki takie są bardzo specyficznymi kredytobiorcami dlatego też banki zmuszone są stosować inne metody do badania ich zdolności kredytowej, od metod stosowanych w przypadku podmiotów komercyjnych. Trzystopniowy podział jednostek samorządowych w Polsce umożliwia opracowanie wspólnej dla wszystkich rodzajów jednostek metodyki oceny zdolności kredytowej. Każda jednostka samorządu terytorialnego dysponuje różnym poziomem dochodów, zwłaszcza własnych, co prowadzi do sytuacji iż poszczególne jednostki cechują się różnym poziomem samodzielności finansowej. Natomiast wspólny dla wszystkich typów jednostek samorządowych jest sposób działania opierający się na budżecie oraz sposób jego przygotowywania, planowania i realizacji. Wynika z tego, iż stosowane metody oceny zdolności kredytowej oparte na budżetach powinny spełniać kryterium uniwersalności oraz dawać możliwość zastosowania do wszystkich typów jednostek jak również dostępnych dla nich rodzajów kredytów.

2. Ustawowe granice zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego
Prawo do zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego jest w Polsce ograniczone ustawą o finansach publicznych, która stanowi iż:
? łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku bu?dżetowego nie może przekroczyć 60% dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym,
? łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzie?lonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń, wraz z należ?nymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek, a także należ?nych odsetek i dyskonta, również przypadających w danym roku budżeto?wym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki sa?morządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15% (lub 12%,jeżeli relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększona o kwotę przewidywalnych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych w stosunku do produktu krajowego brutto przekroczy 55%) planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
Dodatkowo procedury ostrożnościowe i sanacyjne zawierają ograniczenia na wypadek, gdyby relacja łącznej kwoty państ?wowego długu publicznego powiększona o kwotę przewidywalnych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych w stosunku do produktu krajowego brutto kształtowała się w przedziale:
? 50 do 55%, to relacja deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów nie może przekroczyć relacji deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa,
? 55 do 60%, to relacja deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego do jej dochodów nie może być większa od iloczynu górnego ograniczenia re?lacji deficytu do dochodów określonego dla przedziału poprzedniego i współczynnika R = (0,6 - PDP/PKB) : 0,05
? 60% i więcej, to jednostki samorządu terytorialnego nie mogą udzielać no?wych poręczeń i gwarancji, a ich budżety uchwala się bez możliwości występowania deficytu?
Ponadto ustawa wprowadza również:
? nakaz spłaty kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych, których zaciągnięcie lub emisja wiązała się z pokryciem występującego w ciągu roku niedoboru budżetu,
? ograniczenie możliwości zaciągania zobowiązań do wyłącznie takich, któ?rych koszty obsługi ponoszone są co najmniej raz do roku,
? zakaz emisji papierów wartościowych o dyskoncie przekraczającym 5% wartości nominalnej,
? zakaz zaciągania zobowiązań przewidujących kapitalizację odsetek,
? zakaz zaciągania zobowiązań, których maksymalna wartość nominalna, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji,
? zakaz udzielania poręczeń i gwarancji, które nie mają określonego terminu i określonej kwoty.
W obliczu tak surowych ograniczeń coraz częściej pojawiają się postulaty, aby zrezygnować z ustawowych granic zadłużenia lub ograniczyć ich restrykcyjność na rzecz obowiązkowego zewnętrznego audytu finansowego, np. w postaci ocen ratingowych. Ponadto ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego może być przeprowadzana jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie wymogi prawne odnośnie limitów zadłużania się, a wymóg ten musi zostać spełniony w każdym roku objętym rozpatrywanym wnioskiem kredytowym. Przedstawiona w niniejszej pracy metodyka analizy zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego oparta jest na założeniu, iż jednostki te spełniają przedstawione wyżej limity i założenia.

3. Rezerwa na limity zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego
Opisana powyżej sytuacja narzucania na jednostki samorządu terytorialnego przez państwo granic zaciąganych przez nie długów, wymusza niejako na tych jednostkach konieczność stworzenia własnych limitów, które byłyby nieco ostrzejsze od ustawowych, a mogłyby pomóc jednostkom samorządowym w nie przekraczaniu progów narzucanych prawnie. Są to swego rodzaju rezerwy na wypadek nieprzewidzianych, mających negatywny wpływ na finanse jednostki samorządu terytorialnego, zdarzeń. Aby zapobiec takim okolicznościom, kiedy dana jednostka na skutek wzrostu kosztów obsługi zadłużenia czy też niezrealizowania zaplanowanych dochodów przekroczyłaby limity zawarte w art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych, to zasadne wydaje się obniżenie progu 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego do poziomu 14%. Natomiast gdy relacja Państwowego Długu Publicznego do Produktu Krajowego Brutto zawiera się w przedziale od 55% do 60% i limit nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów, to jednostki powinny indywidualnie obniżyć tą wartość do 11%. Z kolei wymóg mówiący aby na koniec roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego nie przekraczała 60% jej dochodów, powinno się indywidualnie obniżyć w do 58%. Na wartość tego limitu niekorzystny wpływ wywiera poziom realizacji dochodów. Limity zawarte w art. 113 ustawy o finansach publicznych są bardziej wrażliwe na zmiany, co wpływa na podniesienie stóp oprocentowania kredytów udzielnych jednostkom samorządu terytorialnego oraz na niezrealizowanie planowanych w budżecie dochodów. Warunkiem koniecznym aby można było przejść do dalszej części oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego jest spełnienie przez nią przedstawionych wyżej kryteriów we wszystkich latach objętych wnioskowanym kredytem. Ich spełnienie nie gwarantuje jednak posiadania przez daną jednostkę zdolności kredytowej, która wymaga szerszej analizy.

4. Prognozowanie środków finansowych na obsługę zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego
Sprawozdania z wykonania budżetów z lat ubiegłych oraz przedstawione do nich opinie przez Regionalną Izbę Obrachunkową są podstawą do oceny kształtowania się środków na obsługę zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. Jak już zostało zaznaczone, o zdolności kredytowej decyduje w dużej mierze posiadanie przez nią środków na spłatę w przyszłości rat i odsetek, o czym świadczą posiadane przez jednostkę wolne środki budżetowe razem z ich nadwyżkami. Do obliczenia tych wielkości konieczna jest znajomość wielkości dochodów jednostki, w tym dochodów własnych oraz wydatków bieżących w latach objętych kredytowaniem. Przy obliczaniu kwot niezbędnych do obsługi zadłużenia wielkościami niezmiennymi i wiadomymi są raty zaciągniętych i wnioskowanych kredytów i pożyczek oraz kwota wykupu emitowanych przez daną jednostkę papierów wartościowych. Natomiast wielkości zmienne, które są możliwe do w miarę precyzyjnego obliczenia na dzień rozpatrywania wniosku kredytowego, to kwota odsetek od kredytów i pożyczek zaciągniętych i wnioskowanych, należne odsetki i dyskonta oraz potencjalne kwoty wynikające z udzielonych gwarancji i poręczeń. Jeżeli wielkości te nie są określone przez stałą stopę procentową, to mogą się podwyższyć lub obniżyć. Zazwyczaj nie można przewidzieć w trakcie rozpatrywania wniosku kredytowego, jak będą się kształtowały stopy procentowe w okresie kredytowania. W związku z tym wielkości zmieniające się oblicza się według stóp procentowych obowiązujących w dniu rozpatrywania wniosku kredytowego. Sytuacja iż kwota dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego zawarta w uchwale budżetowej stanowi prognozę ich wielkości, a wydatki i rozchody budżetowe stanowią nieprzekraczalny ich limit, wymusza przyjęcie do obliczeń swobodnych środków budżetowych prognozy dochodów własnych skorygowanej średnim wskaźnikiem realizacji dochodów własnych budżetu co najmniej w trzech minionych latach, wyliczonym wg wzoru:

gdzie:
Rdwr-1, Rdwr-2, Rdwr-3 - stopień realizacji dochodów własnych w roku odpowiednio o jeden, dwa, trzy mniejszym od roku rozpatrywania wniosku,
Rdwr-n - stopień realizacji dochodów własnych w roku najwcześniejszym, z którego są dostępne dane o wykonaniu budżetu,
n - liczba lat minionych, z których dostępne są dane o wykonaniu budżetów,
minimum n = 3,
ŚWRDW - średni wskaźnik realizacji dochodów własnych.
W procesie obliczania tego wskaźnika możliwe są dwie sytuacje:
? ŚWRDW < 1
? ŚWRDW >= 1
Kiedy ŚWRDW < 1 trzeba we wszystkich latach objętych kredytowaniem przemnożyć prognozowane dochody własne ŚWRDW w latach minionych, co spowoduje ich zmniejszenie, a przez co staną się bardziej realne. Natomiast gdy ŚWRDW >= 1, nie należy wykonywać takiej operacji mnożenia, gdyż powodowałoby to do zwiększenie dochodów, które niekoniecznie nastąpi. Lepiej i bezpieczniej jest przyjąć mniejszą
Wartość dochodów. A wtedy ich realizacja na wyższym poziomie niż przewidywana w okresie kredytowania będzie korzystna. Analogiczny wzór stosujemy w przypadku dochodów jednostek samorządu terytorialnego, potrzebnych do wyliczenia wolnych środków budżetowych:

gdzie:
Rdr-1, Rdr-2, Rdr-3 - stopień realizacji dochodów w roku odpowiednio o jeden, dwa, trzy mniejszym od roku rozpatrywania wniosku,
Rdr-n - stopień realizacji dochodów w roku najwcześniejszym, z którego są dostępne dane o wykonaniu budżetu,
n - liczba lat minionych, z których dostępne są dane o wykonaniu budżetów,
minimum n = 3,
ŚWRD - średni wskaźnik realizacji dochodów.
Jeśli chodzi natomiast o wydatki, to ich wartości zawarte w planach budżetowych
nie są korygowane, gdyż ich kwoty stanowią jak wiadomo nieprzekraczalny limit. Jeśli nawet wystąpi taka sytuacja iż w minionych trzech latach dana jednostka samorządowa realizowała większe od planowanych wydatki, to ma to odzwierciedlenie w fakcie iż zrealizowała ona większe dochody.
Jeżeli okaże się, że tak obliczone swobodne i wolne środki budżetowe wystarczą na pokrycie istniejącego i przyszłego długu we wszystkich latach kredytowania, a obliczona na ich podstawie nadwyżka takich środków łącznie z nadwyżką inwestycyjną czystą będzie miała wartość dodatnią, to sytuacja taka będzie przesłanką posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego zdolności kredytowej.
Pomimo opisanej wyżej sytuacji warto jednak zwrócić uwagę na kształtowanie się kilku innych wielkości. A mianowicie jednostki samorządowe powinna posiadać zapas swobodnych i wolnych środków jak również ich nadwyżki oraz czystej nadwyżki inwestycyjnej na wypadek gdy wystąpiłyby okoliczności trudno przewidywalne i mające negatywny wpływ na zmiany. Można tutaj wymienić między innymi wzrost inflacji i kosztów obsługi zadłużenia będące wynikiem zwiększenia wysokości oprocentowania czy też zachwiania zakładanego poziomu dochodów, zwłaszcza własnych, oraz wzrostu wydatków bieżących. Charakterystyczna jest sytuacja, iż jednostki mające największy poziom dochodów swobodnych (gminy i miasta na prawach powiatu) zaciągają równocześnie najwięcej kredytów, a źródła dochodów swobodnych w tych jednostkach są znacznie zdywersyfikowane, co przyczynia się do ich większej stabilności. Dochody własne powiatów i województw to udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych, dochody z majątku i pozostałe dochody.
W kwestii relacji całkowitych kosztów obsługi zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego do wolnych środków oraz czystej nadwyżki inwestycyjnej postuluje się, aby wielkość przypadających do spłaty odsetek, rat kredytów i prowizji oraz kwota potencjalnych spłat poręczeń, nie przekraczała 50% wolnych środków posiadanych przez daną jednostkę. Jednak relacja ta w poszczególnych typach jednostek samorządowych jest nieporównywalna.
Określenie bezpiecznej granicy wielkości zadłużania się samorządów oraz relacji kwoty długu do przedstawionych wyżej wielkości budżetowych nie jest łatwe i jest przedmiotem ustaleń empirycznych - nie teoretycznych. Jednak wiadomo, że zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego nie może stale rosnąć, ponieważ taka sytuacja prowadzi do zwiększenia kwot kredytów i odsetek w sytuacji nieprawidłowej, pomimo iż należności banków od jednostek samorządowych cechują się najlepszą jakością. Ponadto, należałoby się zastanowić, czy limit zadłużenia samorządów i jego relacja do opisywanych wielkości budżetowych powinny być określone na takim samym poziomie dla wszystkich stopni jednostek, czy raczej powinny być zróżnicowane, w zależności od typu jednostki.
Narzucanie różnych granic wskaźników zadłużenia podmiotom o tym samym statusie może powodować kontrowersje natury prawnej, związane z nierównym traktowaniem tych jednostek. Nałożone na poszczególne jednostki różne zadania oraz różny poziom dochodów, jaki mają one zagwarantowane, skutkują odmiennym poziomem samofinansowania się tych jednostek, dlatego też rozróżnienie optymalnych i granicznych wielkości wskaźników dla różnych typów jednostek samorządowych wydaje się być poniekąd uzasadnione.

5. Środki na obsługę długu w jednostkach samorządu terytorialnego
Zarówno wydatki jak i rozchody budżetowe przeznaczane przez jednostki samorządu terytorialnego na spłatę kredytów uzyskiwane są z tego samego źródła, a mianowicie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Dochody te, można podzielić na:
? Dochody własne
? Subwencje
? Dotacje.
Jednak nie wszystkimi dochodami jednostki te mogą swobodnie dysponować, a sytuacja taka odnosi się do dotacji oraz do części oświatowej subwencji. Natomiast środki, które jednostki samorządowe mogą przeznaczać na obsługę zadłużenia są określane jako swobodne środki budżetowe, które można obliczyć następująco:
Suma dochodów własnych i subwencji wyrównawczej plus - w przypadku gmin, powiatów i miast na prawach powiatu - subwencja równoważąca, a w przypadku samorządów wojewódzkich - subwencja regionalna.
Z kolei nadwyżka tych środków budżetowych to różnica między swobodnymi środkami, a wydatkami na obsługę długu. Informuje ona, jaką kwotę ma jeszcze do dyspozycji dana jednostka po spłaceniu wszystkich zobowiązań. Ponadto aby móc wyliczyć wartość środków, które jednostki samorządowe mogą przeznaczyć na spłatę zadłużenia, należy obliczyć dodatkowo dwie wielkości:
? Wolne środki budżetowe równe różnicy między dochodami a wydatkami bieżącymi ? mówi, czy jednostka posiada wystarczające środki na pokrycie rat
? Czysta nadwyżka inwestycyjna równa różnicy między wolnymi środkami a przypadającymi do spłaty ratami od zaciągniętych wcześniej kredytów i pożyczek, ratami i odsetkami od wnioskowanego kredytu oraz wykupem emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego papierów wartościowych i obligacji- informuje jakimi środkami dysponuje jednostka po uwzględnieniu wydatków na obsługę nowego długu oraz wszystkich rozchodów mających związek z wcześniej zaciągniętym długiem.
Przesłanką stwierdzenia, iż jednostka samorządu terytorialnego posiada zdolność kredytową jest spełnienie przez nią następujących warunków:

Poszczególne składniki oznaczają:
Sśb - swobodne środki budżetowe
Wśb - wolne środki budżetowe
NS - nadwyżka swobodnych środków budżetowych
NI - czysta nadwyżka inwestycyjna
r - przypadające do spłaty raty od kredytów i pożyczek już zaciągniętych i wnioskowanych, wykup obligacji, papierów wartościowych oraz ewentualne wydatki z tytułu udzielonych gwarancji i poręczeń
rn - przypadające do spłaty raty od kredytów i pożyczek już zaciągniętych i wnioskowanych, wykup obligacji, papierów wartościowych
o - spłata odsetek od kredytów, pożyczek (obligacji) już zaciągniętych (wyemitowanych), jak i wnioskowanych
on - spłata odsetek od kredytów, pożyczek (obligacji) wnioskowanych.
Sytuacja gdy jednostki samorządu terytorialnego posiadają swobodne i wolne środki budżetowe na obsługę zadłużenia, jak również gdy posiadają ich dodatnie nadwyżki we wszystkich latach obejmujących wnioskowany kredyt, świadczy iż taka jednostka posiada zdolność kredytową.

6. Zarządzanie środkami na obsługę zadłużenia oraz jego monitoring
Poziom wolnych środków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego podlega analizie poprzez ich wyliczenie i odniesienie do innych wielkości budżetowych dla lat minionych oraz dla lat objętych prognozą na lata kredytowania. Do takich wskaźników możemy zaliczyć między innymi:
? udział swobodnych środków budżetowych w całkowitych dochodach jednostki ? określa samodzielność finansową danej jednostki
? udział swobodnych środków budżetowych w finansowaniu wydatków bieżących jednostki ? określa w jakim stopniu dana jednostka może finansować własną działalność podstawową dochodami, którymi swobodnie rozporządza.
Najmniejszą samodzielnością pod względem finansowym cechują się powiaty i województwa oraz są one najmniej zdolne do finansowania swojej działalności. Jest to wynik sytuacji, iż jednostki te mają ustawowo zagwarantowane najmniejsze dochody własne, a zwłaszcza dochody swobodne. Przy obliczaniu powyższych dwóch wskaźników na lata kredytowania należy przyjąć skorygowany poziom swobodnych dochodów budżetowych oraz dochodów całkowitych. Ponadto dla wskaźnika drugiego wydatki bieżące trzeba przyjmować w taki sposób, jak wykazuje to dana jednostka w swoich planach budżetowych. Aby zaobserwować tendencje zmian tych wskaźników, należy przeprowadzić analizę dotyczących ich danych historycznych, co też posłuży do weryfikacji strategii rozwoju danej jednostki ? głównie gospodarczego. Natomiast co do prognozy wskaźników na lata objęte kredytowaniem wystarczy obserwacja tendencji ich zmian - wzrost należy utożsamiać z tendencją pozytywną, spadek zaś z negatywną.
Elastyczność gospodarki środkami budżetowymi uzależniona jest od wydatków płacowych, gdyż ich poziom jest najtrudniejszy do zredukowania w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Budżet charakteryzujący się dużym poziomem takich wydatków nie będzie elastycznie reagować na zmiany sytuacji jednostki. Przy czym budżety powiatów są w tym względzie najmniej elastyczne, natomiast sytuacja odwrotna ma miejsce w samorządach wojewódzkich. Podczas obliczania tego wskaźnika trzeba wziąć pod uwagę to, jak badana jednostka samorządowa w ubiegłych latach realizowała planowany poziom wynagrodzeń i pochodnych od nich. Podobnie jak przy w przypadku obliczania dochodów i tu należy znaleźć średni wskaźnik realizacji wynagrodzeń oraz średni wskaźnik realizacji pochodnych od wynagrodzeń, a można to zrobić stosując podane poniżej wzory:

gdzie:
Rwr-1, Rwr-2, Rwr-3 - stopień realizacji wynagrodzeń w roku odpowiednio o jeden, dwa, trzy mniejszym od roku rozpatrywania wniosku,
Rwr-n - stopień realizacji wynagrodzeń w roku najwcześniejszym, z którego są dostępne dane o wykonaniu budżetu,
n - liczba lat minionych, z których dostępne są dane o wykonaniu budżetów,
minimum n = 3,
ŚWRW - średni wskaźnik realizacji wynagrodzeń.


gdzie:
Rp r-1, Rp r-2, Rp r-3 - stopień realizacji pochodnych od wynagrodzeń w roku odpowiednio o jeden, dwa, trzy mniejszym od roku rozpatrywania wniosku,
Rp r-n - stopień realizacji pochodnych od wynagrodzeń w roku najwcześniejszym, z którego są dostępne dane o wykonaniu budżetu,
n - liczba lat minionych z których dostępne są dane o wykonaniu budżetów,
minimum n = 3,
ŚWRP - średni wskaźnik realizacji pochodnych od wynagrodzeń.
Jeżeli któryś z przedstawionych wskaźników przekroczy 1, to planowane w budżetach wartości kwot wynagrodzeń lub pochodnych od nich należy przemnożyć przez średni wskaźnik realizacji wynagrodzeń lub pochodnych od nich, co spowoduje zwiększenie poziomu wydatków na wynagrodzenia i pochodnych od nich. W przypadku gdy któryś ze wskaźników byłby mniejszy od 1, nie należy dokonywać korekt wydatków na wynagrodzenia lub pochodnych od nich w planowanych w budżecie. Jeśli zdarza się sytuacja, iż dana jednostka samorządu terytorialnego w mniejszym stopniu zrealizuje wydatki na wynagrodzenia i pochodne od nich, to jest to sytuacja bardzo korzystna dla tejże jednostki. Wzrost obu tych wskaźników w latach objętych kredytowaniem należy utożsamiać z sytuacją niekorzystną, spadek jest natomiast pożądany. Warto jednak podkreślić, iż analiza tendencji zmian wskaźników przedstawionych w tym podrozdziale ma charakter pomocniczy i nie ma jako takiego wpływu na posiadanie lub nie zdolności kredytowej przez badaną jednostkę, może być natomiast pomocna w monitoringu jednostki w okresie kredytowania.

7. Jakość sporządzanych przez jednostki samorządu terytorialnego planów budżetowych
Każda jednostka samorządowa ma narzucony obowiązek sporządzania rocznych
planów budżetowych. Ma to związek między innymi z sytuacją ubiegania się przez te jednostki o kredyt na finansowanie wydatków, które nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach ? w takich przypadkach do oceny zdolności kredytowej tych podmiotów niezbędne jest przedstawienie planów budżetowych obejmujących planowany okres kredytowania. Natomiast przy ubieganiu się jednostek samorządowych o kredyt na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetowego wymagana jest z kolei uchwała budżetowa. I w tym momencie pojawia się właśnie problem jakości planów i uchwały budżetowej, które są sporządzane przez służby finansowo-księgowe funkcjonujące w poszczególnych jednostkach. Zdarza się bowiem, iż w planach, które jednostki starające się o kredyt dołączają do wniosków kredytowych zawyżane są prognozowane dochody w celu uwiarygodnienia możliwości spłaty ewentualnie zaciąganych kredytów. Ich wiarygodność można jednak ocenić na bazie danych historycznych - stopnia realizacji dochodów i wydatków w latach poprzednich. Corocznie zmniejszeniu ulega realizacja dochodów i wydatków we wszystkich typach jednostek samorządu terytorialnego, co zdecydowanie potwierdza sytuacja w gminach. Natomiast najlepiej realizują budżety powiaty. W procesie analizy stopnia realizacji budżetu jednostki nie można korzystać z wartości średnich, które wyliczane są dla wszystkich stopni jednostek, ponieważ tak wyliczone wartości znacznie odbiegają od faktycznego stopnia realizacji budżetów samorządów wojewódzkich. Mogłoby to doprowadzić do fałszywego wniosku, iż znaczna część jednostek tego stopnia źle zaplanowała i realizowała budżety w poprzednich latach, a ich plany na okresy objęte kredytowaniem także mogłyby być mało wiarygodne.

8. Wiarygodność i wypłacalność jednostek samorządu terytorialnego
Wiarygodnym podmiotem jest taki, który zasługuje na zaufanie, wobec którego nie ma wątpliwości, że będzie wywiązywał się ze swoich zobowiązań. Wiarygodność finansową jednostki samorządu terytorialnego, można rozpatrywać na 3 płaszczyznach:
? Wiarygodność prawna - zdolność do podejmowania czynności prawnych, w szczególności do wchodzenia w stosunki umowne
? Wiarygodność ekonomiczna - opierająca się na 4C: capacity (zdolność do spłaty zobowiązań), capital (stabilność bazy dochodowej w czasie), conditions (kondycja finansowa i ekonomiczna) oraz collateral (zabezpieczenie zwrotności długu)
? Wiarygodność moralna - chęć i pełna wola do spłaty zadłużenia przez cały okres finansowania.
Ponadto, podstawową kwestią w przypadku udzielania kredytu bankowego nie tylko jednostkom samorządu terytorialnego, ale również innym podmiotom, jest jego zwrotność, z czego wynika, iż kredytobiorca powinien być w pełni wypłacalny. Jednostki samorzą?du terytorialnego są pod tym względem niezwykle atrakcyjnym dla banków kredytobiorcą. Uznane są one bowiem za podmioty w pełni wypłacalne, co wynika z następujących przesłanek:
? jawna gospodarka finansowa
? działanie na podstawie rocznego budżetu, opartego na zasadzie tzw. ciągłej równowagi budżetowej
? wielość stałych dochodów o charakterze publicznoprawnym
? posiadanie rozległego majątku,
? niemożność ogłoszenia w stosunku do nich upadłości
? łatwość uzyskania hipoteki przymusowej na wszystkich nieruchomoś?ciach, jeśli kredyt nie zostanie spłacony w umówionym terminie
? wydatki i roz?chody ujęte w budżetach jednostek stanowią nieprzekraczalny limit
? możliwość zaciągania kredytów jedynie na sfinansowanie zadań zaplanowanych w budżecie, których wielkość w ciągu roku nie może być wyższa od kwoty określonej w tym budżecie
? łączna kwota przypadają?cych do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i potencjal?nych kwot innych obciążeń finansowych nie może przekroczyć ustawowego limitu
? opinia regionalnej izby obrachunkowej o możli?wości spłaty kredytu lub wykupu obligacji
? rozstrzyganie o zaciąganiu kredytów długoterminowych i o emisji papierów wartościowych w wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, działającego kolegialnie, jawnie i w ramach procedury gwarantującej racjonalne rozstrzygnięcia
? rozstrzyganie o zaciągnięciu krótkoterminowych kredytów przez organ wykonawczy jednostki, który jest "limitowany" ustalaną corocznie w bu?dżecie kwotą
? przeznaczanie zaciągniętych kredytów wyłącznie na finansowanie zadań z zakresu użyteczności publicznej
? powszechny obowiązek kontrasygnaty przez skarbnika zaciąganych przez jednostkę zobowiązań pieniężnych, z punktu widzenia ich zgodności z budżetem
? odpowiedzialność organu wykonawczego jednostki za naruszenie dyscypliny finan?sów publicznych
? zasądzone należności powinny być spłacane od razu, bez względu na poziom zaplanowa?nych w budżecie środków
? nie mogą nie spłacić zaciąganych zgodnie z prawem zobowiązań, mogą jedynie mieć trudności z terminowym ich regulowaniem
? ponoszą niższe ryzyko kredytowe niż pozostałe podmioty, lecz nie są go oczywiście w pełni pozbawione
? wieloletnie doświadczenia pokazują, że transakcje kredytowe jednostek samorządu terytorialnego cechowały się wystarczającym bezpieczeństwem, a zaburzenia w ich spłatach występowały sporadycznie.
Ponadto zobowiązaniom jednostek samorządu terytorialnego wobec banku, które posiadają zabezpieczenie w postaci kwot pieniężnych przelanych na rachunek bankowy lub w postaci gwarancji bankowych i papierach wartościowych odpowiednich podmiotów, przypisuje się zerową wagę ryzyka równą zero. Zasada ta ma zastosowanie również w przypadku zobowiązań innych podmiotów prawnych i osób fizycznych, które posiadają? takie zabezpieczenia.
Jednak przedstawiona wyżej sytuacja nie oznacza, iż każda jednostka samorządu terytorialnego, w każdych warunkach będzie posiadała zdolności do terminowego regulowania zobowiązań. Mogą bowiem wystąpić sytuacje, w których odzyskanie przez bank zaangażowanych środków łącznie z należnymi odsetkami będzie się wiązało z długotrwałym ich "zamrożeniem" i narażało bank na znaczne koszty w obliczu tworzenia rezerw.

9. Zabezpieczenia spłaty kredytów przedstawiane przez jednostki samorządu terytorialnego
Jedną z podstawowych cech każdego kredytu jest zabezpieczenie jego spłaty, któ?re ma na celu ograniczenie ryzyka udzielenia kredytu przez bank. Zabezpieczeniem takim może być dobra kon?dycja gospodarcza i finansowa jednostki samorządu terytorialnego, która jest widoczna w jej bieżącej i przyszłej zdolności kredytowej oraz dysponowanie przez nią odpowiednim kapitałem własnym, który jednocześnie za?pewnia stosowny udział własny w kredytowanym przedsięwzięciu. Jed?nak oba te czynniki nie eliminują całkowicie ryzyka niewypłacalności jednostki. Dlatego, obok zabezpieczenia ekonomicznego, stosuje się również zabezpiecze?nia prawne - osobiste i rze?czowe. Podmiot udzielający zabezpieczenia osobistego odpowiada całym swym mająt?kiem, a w przypadku przedstawienia zabezpieczenia rzeczowego bank dochodzi swoich roszczeń z zastawionych rzeczy lub też praw majątkowych. Banki mogą ponadto wymagać od jednostek samorządu terytorialnego zabezpieczenia zwrotu kredytu w jednej lub w kilku formach prawnych zabezpieczeń, które mogą być ustanawiane zarówno przed jak i w czasie wykorzystywania kredytu. W ramach zabezpieczeń osobistych wyróżnia się następujące ich rodzaje:
? poręczenie według prawa cywil?nego
? weksel
? przelew wierzy?telności
? gwarancje lub poręczenia bankowe
? przystąpienie do długu kredyto?wego.
Jeśli natomiast chodzi o zabezpieczenia rzeczowe, to zaliczamy do nich:
? kaucję
? blokadę środków pieniężnych
? zastaw na zasadach ogólnych i zastaw rejestrowy
? przewłaszczenie na zabezpieczenie
? hipotekę umowną, kaucyjną, bankową i przymusową.
Najczęściej spotykane są weksel in blanco i hipoteka, przy czym godnym uwagi jest fakt, iż wymagane przez banki za?bezpieczenia są nieadekwatne do ryzyka ponoszonego przez jednostki samorządu terytorialnego i narażają je na nieuzasadnione i dodatkowo wysokie koszty pozyskania kredytów, przejawiające się przede wszystkim w ustanawianiu hipoteki i zastawu.
Można wyróżnić ponadto zabezpieczenia, których nie można lub też nie powinno się stosować, co nie wynika wprost z przepisów prawa, ale jest efektem ich interpretacji dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, regionalne izby obrachunkowe oraz autorów komentarzy. Wśród takich właśnie zabezpieczeń wyróżniamy:
? przelew wierzytelności publicznoprawnych jednostki samorządu te?rytorialnego
? udzielenie nieodwołalnego pełnomocnictwa do dysponowania rachun?kiem bieżącym jednostki samorządu terytorialnego
? ustanowienie blokady środków na rachunku bieżącym jednostki samo?rządu terytorialnego

10. Ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego
Ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego i ryzyka kredytowego banku jest zróżnicowana przede wszystkim w zależności od:
? Rodzaju kredytu
? Dostępności informacji na temat jednostki samorządu terytorialnego
? Warunków organizacyjno-prawnych kredytobiorcy
? Możliwości zastosowania określonych metod oceny
Banki mogą również sformułować inne zasady, na przykład:
? Bank może odmówić udzielenia kredytu nawet wówczas, gdy potrzeby jst są społecznie uzasadnione
? Bank dokonuje oceny zdolności kredytowej samodzielnie, nie ma więc możliwości negocjacji w tym obszarze
? Bank ma prawo do ciągłej obserwacji i kontroli jst przez cały okres trwania umowy kredytowej
? Zakres ustawowych odstępstw od obowiązku posiadania zdolności kredytowej jest ograniczony; kredytobiorca może uzyskać kredyt nie posiadając zdolności kredytowej gdy wniosek o kredyt został złożony przez nowo utworzoną osobę prawną lub gdy jednostka nie ma zdolności kredytowej ale przedstawia sensowny program uzdrowienia gospodarki
W toku oceny zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego brane są zazwyczaj pod uwagę trzy grupy kryteriów:
1. Jakościowe
W ramach kryteriów jakościowych wyróżnia się atrakcyjność inwestycyjną jednostki, co ma zastosowanie głównie w ocenie gmin i miast na prawach po?wiatu, gdyż w tych właśnie jednostkach występuje najściślejsze powiązanie ?między atrakcyjnością inwestycyjną a wysokością dochodów budżetowych. Drugim czynnikiem branym tu pod uwagę jest zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego, w którym ocenie podlegają kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe organów wykonawczych. Ważnym elementem jakościowym jest ponadto jakość planowania budżetowego oceniana na podstawie analizy wyko?nania budżetów za lata ubiegłe oraz realności założeń przyjętych na rok bieżący i okres objęty zaangażowaniem banku. W ramach tej grupy zwraca się również uwagę na wywiązywanie się jednostki ze zobowiązań, nie tylko wobec banków, ale i innych jej wierzy?cieli.
2. Ilościowe
W tym przypadku brane są pod uwagę wybrane wskaźniki analizy finansowej. Poniżej przedstawiono przykładowy zbiór wskaźników używanych do oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym obok nazw wskaźników umieszczono znaki wyznaczające ogólny kierunek oceny: ,, " oznacza, że im wyższa wartość wskaźnika, tym lepiej, ,,-" im niższa wartość wskaźnika, tym lepiej.
? Obsługa długu do dochodów ( )



Ok ? odsetki od kredytów i pożyczek
Kk ? raty kapitałowe kredytów i pożyczek
G ? potencjalne płatności wynikające z udzielonych poręczeń
Oo ? odsetki od wyemitowanych papierów wartościowych
Ko ? kwoty umorzenia papierów wartościowych
Ds ? wartośc dyskonta od wyemitowanych papierów wartościowych
D ? planowane dochody budżetowe
? Wolne środki jako procent dochodów ( )


Si ? wolne środki przeznaczone na realizację inwestycji
? Obsługa długu jako procent wolnych środków (-)


? Inwestycje jako procent wolnych środków ( )


I ? wydatki inwestycyjne
? Roczne przepływy gotówkowe jako procent dochodów ( )


? Skumulowany stan gotówki jako procent dochodów ( )


NCFn ? przepływ pieniężny z roku budżetowego
NCFn-1 ? skumulowane przepływy pieniężne z lat ubiegłych
? Inwestycje jako procent dochodów ( )


Prócz wymienionych wyżej wskaźników literatura wskazuje, iż w ocenie zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego używane są również wskaźniki stosowane w analizie finansowej przedsiębiorstw, do których zalicza się:
? Wskaźniki równowagi finansowej
Pozwalają one odpowiedzieć na pytanie w jakim stopniu budżet jednostki samorządu terytorialnego uzależniony jest od zewnętrznych źródeł finansowania w postaci dotacji, subwencji oraz kredytów.
? Wskaźniki rotacji środków budżetowych
Służą one do oceny równowagi budżetowej jednostki, która jest rozumiana jako stan zrównoważonego tempa wydatkowania środków budżetowych, współgrający przy tym w czasie z dochodami tej jednostki oraz przeważający udział dochodów własnych w pokrywaniu wydatków.
? Wskaźniki płynności finansowej
Ilustrują one możliwości regulowania bieżącego zadłużenia, które musi być obsłużone w danym roku, z rezerw posiadanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
3. Charakteryzujące inne rodzaje ryzyka związane z finansowaniem jednostki samorządu terytorialnego?
Do tej natomiast kategorii zaliczamy ryzyko będące skutkiem zobowiązań warunkowych, związane z udzielonymi przez jednostkę samorządu terytorialnego gwarancjami i poręczeniami. Ryzyko projektu, w którego zaś skład wchodzą ryzyko założeń przyjętych przy opraco?wywaniu projektu, ryzyko jego realizacji oraz ryzyko eksploatacji czyli zarówno osiągania niższych od planowa?nych dochodów jak i ponoszenia wyższych w stosunku do zaplanowanych kosztów). Ponadto w skład tej grupy wchodzi ryzyko finansowe będące wynikiem ryzyka stopy procentowej, zmiany kursu wa?lutowego i stabilności pozostałych źródeł finansowania danego przedsięwzięcia. Na koniec wyróżnia się tu również ryzyko systemowe uwzględniające zmiany regulacji ustrojowych, prawnych i podatkowych oraz ocenę prawnych form zabezpieczenia zwrotu kredytu.
Aby badanie zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego mogło dać obiektywną ocenę wymaga ono zastoso?wania wielu rozmaitych kryteriów tak, aby odzwierciedlało rzeczywisty obraz bieżącej i przyszłej sytuacji ekonomicznej badanej jednostki. Jednakże z uwagi na fakt, iż efektem badania zdolności kredytowej jest podjęcie decyzji o przyzna?niu kredytu bądź odrzuceniu wniosku kredytowego, to w praktyce najczęściej stosuje się do po?miaru zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak do oceny przedsiębiorstw i osób fizycznych, metodę punktowej oceny ryzy?ka kredytowego czyli credit-scoring. Metoda ta polega na przypisywaniu przyjętym do oceny kryteriom odpowiedniej ilości punktów odzwierciedlających nie tylko stopień spełnienia określonego kryterium, lecz także jego wagę mającą wpływ na ostateczną ocenę. Suma punktów, jakie w tym procesie otrzyma potencjalny kredytobiorca decyduje o ostatecznej decyzji banku w sprawie udzielenia bądź nie kredytu jednostce samorządu terytorialnego.

11. Schemat badania zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego

Aby przy analizie zdolności kredytowej możliwe było przejście do kolejnego etapu oceny muszą być spełnione łącznie oraz we wszystkich latach objętych wnioskowanym kredytem warunki zawarte w szarych prostokątach. Spełnienie przez badaną jednostkę wszystkich zaprezentowanych wyżej wymogów i kryteriów przesądza o posiadaniu przez nią zdolności kredytowej i możliwości udostępnienia jej środków finansowych w drodze kredytu.
Do zalet przedstawionej metodyki ocen zdolności kredytowej można zaliczyć między innymi:
? Uniwersalność ? możliwość wykorzystywana do badania zdolności kredytowej wszystkich typów jednostek samorządu terytorialnego,
? Możliwość do zastosowania zarówno przy ocenie dużych aglomeracji miejskich jak i małych gmin wiejskich,
? Prostota i szybkość,
? Wymóg niewielkiej jest liczby dokumentów do jej zastosowania,
? Oparcie na dokumencie wiernie odzwierciedlającym stan finansów jednostki ? uchwale budżetowej
? Jasne kryteria klasyfikacji jednostek samorządowych na posiadające i nie zdolność kredytową
? Brak subiektywnych elementów oceny.

12. Metodyka badania zdolności kredytowej gminy na potrzeby kredytu obrotowego
Bank podejmuje decyzję o udzieleniu kredytu jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o ocenę sytuacji formalno-prawnej oraz merytoryczną ocenę wniosku kredytowego, złożonego przez jednostkę.
Rolą oceny sytuacji formalno-prawnej gminy jest określenie zdolności do czynności prawnych, głównie w związku z zaciąganiem zobowiązań i ich ustawowych limitów w danym roku budżetowym. Dodatkowo, obejmuje ona weryfikację wiarygodności dokumentów, a przede wszystkim ich zgodności ze stanem faktycznym, kompletności i aktualności. Tylko pozytywna ocena uzyskana przez gminę na tym etapie powoduje przejście do etapu kolejnego.
Merytoryczna ocena wniosku przebiega w kilku etapach:
1. Przed przystąpieniem do oceny sytuacji ekonomiczno- społecznej, konieczne jest zebranie zestawu dokumentów oraz informacji źródłowych, charakteryzujących sytuację gminy, w tym:
- sprawozdania dla Ministerstwa Finansów
- rocznego bilansu
- rocznych sprawozdań dla GUS
- danych uzupełniających (wg załącznika)
- innych istotnych informacji.
2. Przeprowadzenie analizy sytuacji ekonomiczno- społecznej gminy.
a) analiza czynników obiektywnych
Wśród czynników analizy obiektywnej, służącej ocenie sytuacji społeczno- ekonomicznej gminy wyróżnia się trzy grupy czynników: zadłużenie, budżet i inwestycje. Analiza ta przebiega w dwóch etapach: analizy wstępnej i analizy wskaźnikowej. W zależności od wysokości kwoty kredytu, lista analizowanych zagadnień może być różna, ale zawsze pomaga zdiagnozować ogólną sytuację ekonomiczną gminy. Przy badaniu budżetów rocznych zwraca się uwagę na:
- wielkość oraz strukturę wydatków i dochodów w badanych okresach
- dynamikę poszczególnych wielkości budżetowych
- relacje pomiędzy tymi wielkościami
- strukturę zobowiązań
- zgodność sald: na koniec danego roku budżetowego i na początek roku następnego.

Tabela 1. Wybrane wskaźniki strukturalne
Wskaźniki strukturalne dochodów Wskaźniki strukturalne dochodów własnych podstawowych Wskaźniki strukturalne wydatków

1.Udział dochodów własnych ogółem w dochodach ogółem, w tym:
- udział dochodów własnych podstawowych w dochodach ogółem
- udział podatku od osób fizycznych prawnych w dochodach ogółem

1. Udział podatku rolnego w dochodach własnych podstawowych
1. Udział wydatków majątkowych (wraz z inwestycjami) inwestycjami wydatkach ogółem, w tym:
- udział wydatków inwestycyjnych

2. Udział subwencji i dotacji w dochodach ogółem, w tym:
- udział subwencji
- udział dotacji ogółem
- udział dotacji celowych na zadania własne
- udział dotacji celowych na zadania zlecone i powierzone
2. Udział dotacji celowych na zadania własne w dochodach ogółem
2. Udział wydatków bieżących w wydatkach ogółem
Źródło: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 548


b) analiza czynników subiektywnych
Wśród czynników natury subiektywnej natomiast znajdują się: wiarygodność gminy, władze i administracja oraz majątek rzeczowy i finansowy. Mają one charakter opisowy i jakościowy i są oceniane na podstawie informacji dostępnych w momencie analizowania wniosku kredytowego.

Tabela 2. Wskaźniki stosowane w ocenie czynników subiektywnych- wiarygodność gminy
Historia funkcjonowania gminy Stosunki z bankiem, innymi bankami oraz instytucjami Opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej

Wysoko punktowana jest gmina, która:
- nigdy nie utraciła możliwości sprawowania funkcji publicznej
- legitymuje się bezkonfliktowym przebiegiem współpracy z wojewodą
- posiada pozytywne wyniki NIK
Wysoko punktowana jest gmina, która:
- posiada pozytywne opinie banków i innych instytucji
- posiada wysokie obroty na rachunkach bankowych
- dostarcza bez opóźnień sprawozdania finansowe

Wysoko punktowana jest gmina, w której:
- RIO pozytywnie oceniła wykonanie budżetu w ostatnich latach
- RIO nie stwierdziła nieprawidłowości w gospodarce finansowej gminy
- RIO nie orzekała o nieważności uchwały budżetowej
- nie było opóźnień w uchwalaniu budżetu gminy
Źródło: : Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 548- 549
Tabela 3. Wskaźniki stosowane w ocenie czynników subiektywnych- władze, administracja i aktywność gminy
Rada Gminy Zarząd gminy Mieszkańcy i aktywność społeczna Udział w programach rozwojowych oraz promocja gminy

Wysoko ocenia się sytuację, gdy:
- przewodniczący rady oraz jej członkowie posiadają odpowiednie kwalifikacje
- w radzie istnieją koalicje, wewnątrz których nie dochodzi do znaczących konfliktów
- wszystkie uchwały podejmowane są sprawnie i terminowo
- nie istnieje ryzyko nagłej zmiany składu rady
- współpraca rady zarówno z zarządem, jak i społecznością lokalną układa się pomyślnie
Wysoko ocenia się sytuację, gdy:
- burmistrz, prezydent lub wójt posiadają odpowiednie wykształcenie i staż pracy
- zarząd gminy współpracuje z radą oraz posiada dynamiczny styl kierowania
- tak jak w przypadku rady, nie istnieje ryzyko nagłej zmiany składu zarządu
Wysoko ocenia się sytuację, gdy:
- w strukturze wieku ludności niewielki udział mają osoby w wieku nieprodukcyjnym, natomiast duży w wieku produkcyjnym
- bezrobocie spada
- ludność pracująca osiąga wysokie dochody
- gmina stanowi obszar napływowy, czyli ?ściąga? ludność z innych regionów kraju
- mieszkańcy aktywnie uczestniczą w wyborach, referendach i akcjach społecznych różnego rodzaju
- dodatkowym atutem mogą być znane w osoby, które pochodzą z danej gminy
Wysoko ocenia się sytuację, gdy:
- gmina uczestniczy w programach rozwojowych i innych formach współpracy
- gmina promuje się w kraju i za granicą
Źródło: : Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 549

Tabela 4. Wskaźniki stosowane w ocenie czynników subiektywnych- majątek rzeczowy i finansowy
Majątek rzeczowy Majątek finansowy
1. klasa i struktura gruntów
2. rodzaj, stan i lokalizacja oraz ewentualne ubezpieczenia budynków i budowli
3. rodzaj i stan maszyn, urządzeń technicznych oraz środków transportowych
4. wysokość dochodów osiąganych przez gminę z tytułu leasingu i dzierżawy majątku 1. rodzaj i kondycja ekonomiczna spółek prawa handlowego oraz innych organizacji, w których gmina posiada udziały lub akcje
2. charakter zakupionych przez gminę obligacji oraz innych papierów wartościowych
3. wysokość dochodów osiąganych w tytułu posiadania różnych form majątku
Źródło: na podstawie: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 550

Lepiej oceniana jest gmina, która posiada duże zasoby majątku. Przy jego ocenie istotna jest wartość księgowa, jak również wartość rynkowa określana szacunkowo. Hipoteki, zastawy, czyli wszelkie obciążenia uwzględniane są przez bank obniżają wartość majątku gminy.
Źródła informacji służące bankowi do oceny zdolności kredytowej gminy na potrzeby udzielenia kredytu obrotowego powinny być adekwatne do jego specyfiki, ze względu na to, że jest on udzielany jednostkom na pokrycie bieżącego niedoboru budżetowego i musi być spłacony w tym samym roku budżetowym.
3. Suma punktowa oceny sytuacji społeczno- ekonomicznej.
Polega na przyznawaniu punktów po dokonaniu analizy, na podstawie czego będzie można przyporządkować daną gminę do określonej grupy ryzyka kredytowego.
0 - 40 punktów zła
41 - 54 punktów słaba
55 - 70 punktów przeciętna
71 - 86 punktów dobra
87 - 100 punktów bardzo dobra
4. Ocena klasy ryzyka kredytowego.
Dzięki ocenie ryzyka kredytowego gminy można stwierdzić, czy kredyt dla danej jednostki jest:
- w pełni dostępny
- dostępny
- dostępny pod warunkiem posiadania perspektywicznej zdolności kredytowej
- dostępny w wyjątkowych, uzasadnionych wypadkach
- w zasadzie niedostępny.
5. Przygotowanie propozycji dotyczących warunków kredytowania, w tym oprocentowania kredytu.

13. Metodyka badania zdolności kredytowej gminy na potrzeby kredytu inwestycyjnego
W sytuacji ubiegania się gminy o kredyt inwestycyjny, procedura oceny zdolności kredytowej przez bank wygląda nieco inaczej, przede wszystkim poszerzona jest o analizę przedsięwzięcia inwestycyjnego. Poza tym, konieczne jest zbadanie dodatkowych źródeł informacji, głównie dotyczących zobowiązań i należności gminy, kredytów i pożyczek przez nią zaciągniętych, źródeł finansowania inwestycji gminy, przedsięwzięcia inwestycyjnego. Możliwe jest odstąpienie od przedstawiania charakterystyki zobowiązań i należności oraz ograniczenia opisu przedsięwzięcia w przypadku, gdy kredyt dotyczy stosunkowo małej kwoty (jest to tak zwana ulga dokumentacyjna).
Tak samo jak w przypadku kredytu obrotowego, pierwszy etap stanowi formalna ocena wniosku kredytowego, następnie bank przechodzi do merytorycznej oceny wniosku kredytowego i tutaj analiza koncentruje się na dwóch obszarach:
1. Oceny gminy jako inwestora
a) analiza wstępna
- ustawowy wskaźnik zadłużenia
Sprawdza się czy łączna kwota obsługi zobowiązań gminy w danym roku nie przekracza 15% dochodów ogółem budżetu, czyli czy jednostka wypełnia ograniczenia, jakie narzuca jej ustawa.
- analiza budżetów rocznych
- analiza bilansów rocznych
- ocena zobowiązań i należności oraz kredytów i pożyczek
Sprawdza się jaka jest wielkość, struktura i dynamika zobowiązań oraz należności gminy w okresach bieżącym i prognozowanym, szczególną rolę odgrywa tutaj:
- ogólny poziom należności w odniesieniu do poziomu zobowiązań
- poziom kredytów komercyjnych w stosunku do zobowiązań ogółem oraz do kredytów i pożyczek preferencyjnych
- poziom udzielonych przez gminę gwarancji i poręczeń do zobowiązań ogółem
- poziom należności od podmiotów gospodarczych w relacji do należności ogółem oraz do należności organów państwowych.
Dokonuje się również analizy kredytów i pożyczek prowadzonej w powiązaniu z budżetami gminnymi. Podstawą jest sprawdzenie zgodności między założeniami kredytowymi gminy a budżetami gminnymi. Bank sprawdza czy całkowita obsługa kredytów i pożyczek (łącznie z kredytem, o który ubiega się gmina) nie spowoduje nadmiernego obciążenia budżetów gminy w kolejnych latach okresu prognozowanego.
Analiza wstępna ma głównie charakter obiektywny, jednak inspektor kredytowy może również wykorzystywać elementy oceny subiektywnej.
b) ocena bieżącej zdolności kredytowej
- analiza wskaźnikowa sytuacji ekonomiczno- społecznej
Tak jak w przypadku kredytu obrotowego, sytuację ekonomiczno- społeczną gminy sprawdza się poprzez wykorzystanie czynników obiektywnych i subiektywnych. Różnica tkwi tutaj tylko w zestawie stosowanych wskaźników do oceny obiektywnej.

Tabela 5. Wskaźniki stosowane w ocenie czynników obiektywnych
Wskaźniki zadłużenia Wskaźniki budżetowe Wskaźniki inwestycyjne
1. całkowity poziom zadłużenia jako % dochodów ogółem
2. całkowity poziom zadłużenia jako % wolnych środków
3. obsługa długu w danym roku jako % dochodów ogółem
4. obsługa długu w danym roku jako % wolnych środków 1. wolne środki jako % dochodów ogółem
2. środki własne jako % dochodów ogółem
3. nadwyżka (deficyt) bez uwzględnienia zobowiązań wymagalnych i potencjalnych jako % dochodów ogółem
4. nadwyżka (deficyt) z uwzględnieniem zobowiązań wymagalnych i potencjalnych jako % dochodów ogółem 1. wydatki inwestycyjne jako % dochodów ogółem
2. wydatki inwestycyjne jako % środków własnych
3. wydatki inwestycyjne jako % wolnych środków
4. wydatki inwestycyjne jako % wydatków bieżących
5. wydatki inwestycyjne pomniejszone o dotacje i subwencje jako % wydatków ogółem
Źródło: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s.553
Czynniki subiektywne, takie jak: wiarygodność gminy, administracja i aktywność gminy, władze, majątek finansowy i rzeczowy gminy bank bada analogicznie jak w przypadku kredytu obrotowego. Natomiast pojawiają się tu nowe elementy, takie jak: potencjał rozwojowy gminy i specyficzne uwarunkowania gminy i one właśnie są charakterystyczne dla badania zdolności kredytowej na potrzeby kredytu inwestycyjnego.

Tabela 6. Wybrane mierniki stosowane do oceny czynników subiektywnych - potencjał rozwojowy gminy
Infrastruktura społeczna Infrastruktura techniczna Ochrona środowiska
Wysoko punktowana jest gmina, która:
- posiada tyle obiektów oświatowych i kulturalnych, jak również sportowo- rekreacyjnych, że są one w stanie zaspokoić potrzeby lokalnej społeczności (szkoły, baseny, stadiony, hale, kina, teatry itd.)
- cieszy się zadowalającym stanem bezpieczeństwa publicznego (współdziałanie policji, straż miejskiej, służb ochrony)
- zapewnia swoim mieszkańcom odpowiedni poziom opieki zdrowotnej i socjalnej (szpitale, żłobki, przedszkola, domy dziecka, domy opieki itd.)
- posiada rozbudowaną i nowoczesną bazę hotelowo- gastronomiczną Wysoko punktowana jest gmina, która:
- charakteryzuje się dostępnością komunikacyjną
- posiada dobrze rozbudowany system łączy telekomunikacyjnych
- ma dobrze zorganizowane zaplecze handlowo- usługowe (domy towarowe, markety, sklepy)
- dysponuje nowoczesnymi technologicznie systemami grzewczymi oraz rozległą i sprawnie funkcjonującą siecią wodno- kanalizacyjną
- prowadzi racjonalną gospodarkę mieszkaniową


Wysoko punktowana jest gmina, w której:
- obecny stan środowiska można uznać za zadowalający
- występuje sprawny system działania służb oczyszczania
- nie ma szkodliwych dla środowiska obiektów przemysłowych
- nie występują klęski ekologiczne
- realizowane są inwestycje na rzecz ochrony środowiska
- stan legalnych wysypisk śmieci jest prawidłowy oraz nie występują ?dzikie? wysypiska
Źródło: na podstawie: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 554- 555
Tabela 7. Wskaźniki stosowane w ocenie czynników subiektywnych- specyficzne uwarunkowania gminy
Atrakcyjność turystyczna Korzystne położenie gminy
Wysoko oceniana jest gmina:
- położona na terenach atrakcyjnych turystycznie
- w której występują interesujące z punktu widzenia turystyki obiekty
- która posiada walory uzdrowiskowe, np. specyficzny mikroklimat, źródła wód mineralnych itp. Wysoko oceniana jest gmina:
- której specyficzne położenie stwarza możliwość szybszego rozwoju
- która położona jest blisko: dużej aglomeracji miejskiej, portów morskich, ważnych węzłów komunikacyjnych, granic państwowych, dużych zakładów pracy itd.
Źródło: na podstawie: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 556

b) określenie klasy ryzyka kredytowego (jak przy kredycie obrotowym)
Dokonywane jest na podstawie kryteriów: oceny sytuacji społeczno- ekonomicznej gminy i terminowości obsługi kredytu; zaliczenie do niepożądanej klasy skutkuje odrzuceniem wniosku o kredyt;
2. Analizy przedsięwzięcia inwestycyjnego
a) ocena celowości
Pozwala na weryfikację prawnych, techniczno- organizacyjnych oraz społeczno- gospodarczych uwarunkowań jej realizacji. Poprzez badanie przydatności inwestycji uzyskuje się odpowiedź na pytania czy faktycznie inwestycja ta jest wskazana i niezbędna dla zaspokojenia potrzeb gminy oraz jakie czynniki mogą zagrozić realizacji projektu. Do zbadania przydatności projektu wykorzystuje się porównanie kosztów i korzyści związanych z danym przedsięwzięciem inwestycyjnym.

Tabela 8. Koszty i korzyści
Koszty mierzalne

- poddają się ilościowej ocenie
- związane są bezpośrednio z realizacją i eksploatacją inwestycji
- na przykład: koszty amortyzacji urządzeń i obiektów po wdrożeniu inwestycji Korzyści mierzalne

- podlegają ocenie ilościowej
- związane bezpośrednio z uruchomieniem i eksploatacją inwestycji
- na przykład: zwiększenie dochodów gminy z tytułu podatków, opłat taryfowych, dzierżawy, leasingu urządzeń itd.
Koszty niemierzalne

- trudne do ilościowego oszacowania
- dodatkowe nakłady lub straty o charakterze ekonomicznym, ekologicznym, społecznym czy finansowym powstające z związku z badanym przedsięwzięciem
Korzyści niemierzalne

- trudne do ilościowego oszacowania
- korzyści ogólne lub efekty ekonomiczne, społeczne, finansowe, ekologiczne, związane bezpośrednio z realizowanym przedsięwzięciem
Źródło: na podstawie: Red. E. Bogacka- Kisiel, Usługi i procedury bankowe, Wrocław: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, 2000, s. 556

Przydatność inwestycji ocenia się pozytywnie, jeżeli łączne koszty nie przewyższają łącznych inwestycji (zgodnie z zasadą minimalizacji łącznych kosztów przedsięwzięcia).
b) analiza finansowa
1. analiza budżetów inwestycyjnych
Za korzystną uznaje się sytuację, kiedy:
- w strukturze budżetów występuje duży udział wewnętrznych źródeł finansowania oraz jak najwyższy poziom zewnętrznych źródeł bezzwrotnych, w szczególności zagranicznych
- w strukturze źródeł zewnętrznych zwrotnych występuje wysoki udział kredytów i pożyczek preferencyjnych.
- dynamika wzrostu każdego ze źródeł wchodzących w skład łącznego budżetu inwestycyjnego gminy, z wyjątkiem zewnętrznych bezzwrotnych rodzajów finansowania jest zbliżona do dynamiki wzrostu dochodów budżetowych ogółem
Jeżeli chodzi o źródła finansowania kredytowanej inwestycji, to za korzystną uznaje się sytuację, gdy:
- występuje wysoki udział źródeł zewnętrznych bezzwrotnych, źródeł wewnętrznych lub kredytów i pożyczek preferencyjnych.
2. Ocena wpływu projektowanej inwestycji na sytuację ekonomiczno- społeczną gminy
W etapie tym określa się perspektywiczną zdolność kredytową gminy na podstawie wielkości prognozowanych.
c) podsumowanie: ocena jakości przedsięwzięcia
Ostatni etap. Następuje przyporządkowanie gminy do określonej klasy ryzyka kredytowego oraz zaproponowanie warunków udzielenia danego kredytu inwestycyjnego.

14. Ocena zdolności kredytowej jednostek samorządu terytorialnego oraz ryzyka kredytowego banku na przykładzie banku PKO BP S