Administracja terenowa(terytorialna)

Administracja terenowa

І. Lata 1944-1950
Statut Tymczasowy Krajowej Rady Narodowej oraz ustawa z 11 września 1944r. tworzyły podstawy do uczynienia z rad narodowych podstawowego ogniwa w systemie organów państwa. Z koncepcji tej, wzorowanej na rozwiązaniach radzieckich, zrezygnowano pod koniec 1944r. Powrócono do niej ponownie w 1950r., gdy zreorganizowano całkowicie aparat terenowy, opierając go wyłącznie na systemie rad.
Początkowo terenowy aparat administracyjny tworzyć mieli (oprócz rad) pełnomocnicy Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Od sierpnia 1944r. przystąpiono do odbudowy organów administracji rządowej (opierając się na strukturze przedwojennej) oraz częściowego przywracania mocy obowiązującej dotyczących ich przepisów ustrojowych. Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 23 listopada 1944r. restytuowano instytucję samorządu terytorialnego. Nowość stanowiło wprowadzenie samorządu terytorialnego na szczeblu województwa.
Rozwiązania wprowadzone w 1944r. doprowadziły w 1944-1950 do dualizmu (czyli istnienia dwóch równorzędnych sił) władzy i administracji, pion administracji rządowej istniał obok pionu administracji samorządowej i rad narodowych. Terenowymi organami administracji rządowej zespolonej byli wojewodowie oraz starostowie. Służbowo i organizacyjnie podlegali ministrowi administracji publicznej, rzeczowo poszczególnym ministrom resortowym. Zmianie uległ zakres kompetencji wojewodów i starostów. Ich urzędy straciły charakter polityczny, z zakresu działania administracji ogólnej wyłączono Milicję Obywatelską, sprawy kontroli publikacji i wydawnictw, przeprowadzenia reformy rolnej. Struktura administracji niezespolonej uległa, w porównaniu z okresem przedwojennym, rozbudowaniu. Ważną pozycję zajmowały wojewódzkie i powiatowe organy Bezpieczeństwa Publicznego i Milicji Obywatelskiej. Nadanie rodom narodowym charakteru reprezentacji instytucji samorządu terytorialnego miało na celu- m.in. upowszechnienia w świadomości społecznej obcej ustrojowo instytucji rad, której wprowadzenie uważane było przez opinię publiczną za przejaw sowietyzacji kraju. Nowa władza radnych dobierała w sposób „klasowy”. W 1948r. 46,7% radnych posiadało wykształcenie podstawowe.
Organami wykonawczymi samorządu terytorialnego były: wydział wojewódzki (wojewoda), wydział powiatowy (starosta), zarząd miejski (prezydent lub burmistrz) i zarząd gminny (wójt). Istniały także organy jednoosobowe: prezydent, burmistrz, wójt. Nadzór nad organami wykonawczymi powierzono organom administracji rządowej, organom wykonawczym samorządu wyższego stopnia oraz radom narodowym. Każdy organ wykonawczy samorządu podlegał jednocześnie kontroli rady narodowej wyższego stopnia, mogła wstrzymać jego uchwałę w wypadku uznania jej niecelowości, sprzeczności z prawem lub zasadniczą linią działalności Krajowej Rady Narodowej.
Funkcje organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego powierzono radom narodowym odpowiedniego szczebla. Uznano je za terenowe organy przedstawicielskie, będące organami planowania działalności publicznej i kontroli, wykonującymi zadania organów uchwałodawczych samorządu. Rozwiązanie to pozwalało obozowi „ludowo-demokratycznemu” kontrolować wszystkie ogniwa administracji w terenie. Bardzo rozległy i określony nadzór nad działalnością rad sprawowały rady stopnia wyższego wszystkie podlegały Krajowej Radzie Narodowej.

ІІ. Lata 1950-1990
Formalne skupienie władzy w rękach rad zgodnie z zasadą centralizmu demokratycznego. Doszło do likwidacji tradycyjnych organów administracyjnych
i stworzenia jednolitego systemu administracji terytorialnej. W Polsce nastąpiło to na mocy ustawy z 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Zniosła organy samorządu terytorialnego, terenowe organy rządowej administracji zespolonej oraz niezespolonej. Kompetencje zniesionych organów przejęły rady narodowe, zniesiony został wewnętrzny organ rady, kierujący jej pracami, który nosił nazwę prezydium. Pod tą samą nazwą powołano kolegialny organ wykonawczo-zarządzający na czele z przewodniczącym, dzielił się on na wydziały. Rady działały zgodnie z zasadą podwójnego podporządkowania co stanowiło ważny aspekt centralizmu demokratycznego. Rady miały podlegać radom wyższego szczebla oraz wyborcom, którym przyznano prawo odwołania radnego. Na szczycie hierarchii rad stała, utworzona już w 1947r. Rada Państwa, która w 1952r. nabrała charakteru emanacji Sejmu, zachowanego do końca jej istnienia tj do 1989r. Prezydia rad podlegały poziomo swym radom, a pionowo- prezydiom rad wyższych szczebli. Ostatnią instancją była Rada Ministrów.
Wprowadzono nowe gromady, w których miały działać gromadzkie rady narodowe pochodzące z wyborów, miały aktywizować produkcję rolną. Tworzono osiedla liczące co najmniej 1000 mieszkańców i posiadające zwartą zabudowę. Mogły być wydzielone z gromady jako osiedla robotnicze, uzdrowiskowe lub rybackie. W 1954r. było ich 47 a maksymalnie 148 w 1961r.
Ustawa z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych zwiększała kompetencje rad narodowych, przekazując im wszystkie sprawy niezastrzeżone na rzecz innych organów. Przywrócono urząd sołtysa zlikwidowany w 1954r. W grudniu 1954r. odbyły się pierwsze wybory do rad narodowych. Prawo do zgłaszania kandydatów posiadały organizacje polityczne, zawodowe, spółdzielcze i inne masowe organizacje ludu pracującego. Praktyczna realizacja podstawowego zadania Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej- nadawania całemu aparatowi charakteru socjalistycznego- oznaczała poddanie rad narodowych kontroli partyjnej. Funkcje w prezydiach narodowych pełnili szefowie lub czołowi działacze PZPR.
Ustawa z 29 listopada 1972r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych stanowiła pierwszy etap zmiany systemu administracyjnego. W 1973r. w drugim etapie dokonano odpowiednich zmian w wyższych jednostkach podziału terytorialnego. W 1975r. trzeci etap to wprowadzenie dwustopniowego podziału terytorialnego. W rezultacie zmian charakter zasadniczej jednostki podziału terytorialnego uzyskały gminy. Prezydia rad narodowych wszystkich szczebli uzyskały odmienny status. W 1972r. gromady zostały przekształcone w gminy, zlikwidowano osiedla nadając im status miasta. Rady narodowe pozostały terenowymi organami władzy państwowej, zyskując charakter podstawowej organizacji samorządu społecznego. Powołano nowe, jednoosobowe terenowe organy administracji państwowej- naczelników gmin. Na mocy drugiego etapu z 1973r. charakter terenowych organów administracji państwowej uzyskali wojewodowie, naczelnicy, prezydenci miast i naczelnicy powiatów (od 1975r.). Prezydia rad narodowych wyższego stopnia, analogiczne do prezydiów rad gminnych, stanowiły organy wewnętrzne swoich rad, reprezentowały je na zewnątrz. Prezydia utraciły charakter organów administracji państwowej, wobec powołania osobnych terenowych organów administracji zespolonej. Odebranie radom funkcji administracyjnych miało służyć wzmocnieniu ich roli jako organów władzy państwowej, wyeksponować ich funkcję kontrolną. W praktyce nowy system sprzyjał centralizacji i koncentracji decyzji, charakterystycznej dla lat 70-siątych. Na mocy trzeciego etapu z 1975r. dokonano nowelizacji konstytucji oraz utworzono urząd Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Nowy podział obejmował jednostki stopnia podstawowego (gminy, miasta) oraz jednostki stopnia wojewódzkiego (województwa, miasto stołeczne Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław). W miejsce dotychczasowych 17 województw oraz 5 miast wydzielonych z województw utworzono 49 nowych województw. Likwidacji uległy powiaty.
Dnia 8 marca 1990r. uchwalono ustawę o samorządzie terytorialnym a 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej oraz o pracownikach samorządowych. Gmina, działając poprzez swoje organy (rada gminy, zarząd), wykonywać zaczęła własne zadania oraz zlecone z zakresu administracji rządowej. W 1990r. nastąpiła komunalizacja, przejęcie przez gminy na własność mienia należącego do działających na ich terenie rad narodowych, terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz niektórych przedsiębiorstw i zakładów. Administracja rządowa, działająca na poziomie województwa uzupełniona została w terenie przez stworzenie tzw. rejonów (267 na czele z kierownikami urzędów rejonowych). Utrzymywano dwustopniowy podział terytorialny, rejony stanowiły tylko jednostki podziału pomocniczego. Rozbudowa samorządu terytorialnego, połączona z przywróceniem trójstopniowego podziału terytorialnego, stała się możliwa dopiero po 8 latach. Wraz z innymi aktami prawnymi, w tym ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, stanowią one podstawę nowego ustroju organów administracji publicznej w terenie, opartego- zgodnie z konstytucją z 1997r.- na zasadzie decentralizacji władzy publicznej.