Prawne aspekty finansowania gminy
PRAWNE ASPEKTY FINANSOWANIA GMINY
1.1.DOCHODY GMIN
1.1.1.Dochody własne
Dochody gmin lokalnych zostały ustalone na podstawie przyjętego w roku 1998 trójstopniowego podziału terytorialnego państwa polskiego (Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstop-niowego podziału terytorialnego państwa, Dz.U. 1998, nr 96, poz. 603), co przyznało poszczególnym szczeblom administracji samorządowej nowe uprawnienia i zadania. Czynności te gmina wypełnia w oparciu o dochody własne jak i subwencje z budżetu administracji publicznej.
Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma do zrealizowania szereg zadań, zarówno z zakresu administracji lokalnej jak i publicznej. Przyznaje się jej zatem odpowiednie fundusze, które pozwalają zadania te realizować ? są to pieniądze, które w okresie trwania systemu centralnego kierowania odprowadzano do budżetu centralnego i następnie na mocy odgórnych zarządzeń kierowano do jednostek terenowych z prze-znaczeniem na konkretne zadania. W nowym systemie administracyjnym pieniądze te nazywa się dochodami własnymi samorządów, gdyż w dużej mierze są one wypracowywane przez nie w oparciu o przepisy prawa.
Jednostki samorządu terytorialnego mają do spełnienia ustawowo przewidziane zadania, (...). Układ zadań przynależnych samorządom schematycznie pokazuje rysunek 1.
RYSUNEK 1. PODZIAŁ ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Źródło: M. Kosek ? Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, Wydaw-nictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2000, s. 33.
Szczegółowy wykaz zadań przekazanych gminie do realizacji został zawarty w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 2001 r (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591). Problemów tych dotyczy w szczególności artykuł 7 i 8 ustawy.
Kwestię dochodów własnych gminy obejmuje Ustawa z dnia 26 li-stopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w la-tach 1999-2002 (Dz. U. 1998, nr 150, poz. 983 ? dalej dochsam). Finanse gminy składają się z głównych pozycji (por. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591):
? Podatków,
? Opłat,
? Innych dochodów własnych,
? Subwencji,
? Dotacji celowych z budżetu państwa.
Zasadniczo dochody budżetu gminy dzieli się na bezzwrotne (opłaty, dochody z majątku, udziału w podatkach, spadki, zapisy, dochody od lokat i inne), oraz zwrotne (pożyczki, kredyty bankowe, emisja papierów warto-ściowych). W myśl art. 3 dochsam dochodami gminy są wpływy z podat-ków ustalanych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw:
a) od nieruchomości,
b) od środków transportowych,
c) rolnego,
d) leśnego,
e) od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej (ryczałtu podatkowego),
f) od spadków i darowizn,
g) od posiadania psów,
h) od czynności cywilnoprawnych.
Wpływy z opłaty (art. 3.2):
a) skarbowej (znaki opłaty skarbowej, urzędowe blankiety we-kslowe),
b) eksploatacyjnej, w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 1996, nr 27, poz. 96),
c) lokalnych, uiszczanych na podstawie Ustawy z dnia 12 stycz-nia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 1991, nr 9, poz. 31,
d) innych, pobieranych na podstawie odrębnych ustaw, o ile te ustawy stanowią, że jest to dochód gminy,
Udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, w wysokości:
a) 27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gminy,
b) 5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie gminy.
W dalszej kolejności ustawa wymienia następujące źródła finansowania gmin: subwencje ogólne z budżetu centralnego, dochody uzy-skiwane przez jednostki budżetowe gmin oraz wpłaty od zakładów bu-dżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie oraz inne zadania zlecone ustawami, odsetki od środków finansowych gminy, gromadzonych na rachunkach bankowych, dochody z majątku gminy.
Postanowienie o przekazaniu opłat z czynności cywilnoprawnych (pod warunkiem nieobjęcia ich przez opłaty skarbowe) na rzecz gminy zostało wprowadzone przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 2000 r. (Dz. U. 2200, nr 95, poz. 1041) zmieniającej prezentowaną usta-wę z dniem 1 stycznia 2001 r. Szczegółowy wykaz tych czynności wylicza ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilno-prawnych (Dz. U. 2000, nr 86, poz. 959).
Opłaty lokalne pobiera się w oparciu o ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 1991, nr 9, poz. 31). Artykuł 5 ustawy głosi, że podatki od nieruchomości ustala rada gminy. Ich najwyższy pułap w roku 2002 nie może przekroczyć stawek ustalonych na ten rok w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 października 2001 r. w sprawie określenia górnych granic stawek kwotowych w nie-których podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2001, nr 125, poz. 1375).
Jednocześnie podatki nie mogą być ustalone na poziomie niższym, niż 50% górnych granic stawek. Stawki odpowiednio wynoszą rocznie:
1) od budynków mieszkalnych lub ich części - 0,49 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej,
2) od budynków lub ich części związanych z działalnością go-spodarczą inną niż rolnicza lub leśna, z wyjątkiem budynków lub ich części przydzielonych na potrzeby bytowe osób zajmu-jących lokale mieszkalne, oraz od części budynków mieszkal-nych zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej - 16,83 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej,
3) od budynków lub ich części zajętych na prowadzenie dzia-łalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym ma-teriałem siewnym - 7,84 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej,
4) od pozostałych budynków lub ich części - 5,62 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej,
5) od budowli - 2% ich wartości określonej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4-6,
6) od gruntów związanych z działalnością gospodarczą inną niż działalność rolnicza lub leśna, z wyjątkiem związanych z budynkami mieszkalnymi - 0,60 zł od 1 m2 powierzchni,
7) od gruntów:
a) będących użytkami rolnymi nie wchodzącymi w skład gospo-darstw rolnych w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 15 li-stopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. 1993, nr 94, poz. 431; z 1994 nr 1, poz. 3 i z 1996 nr 91, poz. 409), wykorzy-stywanych na cele rolnicze - 0,06 zł od 1 m2 powierzchni,
b) pod jeziorami, zajętych na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrowni wodnych - 3,28 zł od 1 ha powierzchni,
c) pozostałych - 0,09 zł od 1 m2 powierzchni.
W kwestii podatków od środków transportu odpowiednie stawki ustala Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opła-tach lokalnych (Dz. U. 2000, nr 105, poz. 1115). Podatek ten jest płatny w dwóch ratach, w terminie do 15 lutego i do 15 września każdego roku. Po-cząwszy od roku 2001 podatek ten jest przeliczany w walucie EURO zgod-nie z zasadami art. 12b.
Podatek od posiadania psów, nałożony na osoby fizyczne na mocy art. 13 ustawy (...).
Opłaty lokalne obejmują:
1) opłatę targową (art. 15.1) pobieraną niezależnie od innych opłat przewidzianych przez właścicieli targowisk za korzysta-nie z urządzeń targowych ? nie wyższa niż 560,17 zł dziennie,
2) opłatę miejscową (art. 17) pobieraną od osób przybywających w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych ? za każdy dzień pobytu (nie dotyczy min. osób w sanatoriach i szpitalach) ? nie wyższa niż 1,55 zł dziennie,
3) opłatę administracyjną (art. 18) za czynności urzędowe wyko-nywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej ? nie wyższa niż 186,91 zł.
Jak się podkreśla w wyroku NSA w Białymstoku z dnia 2000.09.26 SA/Bk 402/00 Glosa 2001/3/47 nie może tu być mowy o (...).
Wśród szczególnych dochodów gminy, które są okresowe lub zależą od okoliczności ustawa wymienia szereg pozycji. Są to dochody, które można nazwać własnymi ze względu na to, że dotyczą konkretnej gminy i są przez nią uzyskiwane w oparciu o szczególne cechy danej jednostki samorządowej. Artykuł 4 wymienia tu między innymi środki finansowe pochodzące ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi. Są to w szczególności fundusze z Unii Europejskiej w ramach programów PHARE (wsparcie dla administracji), ISPA (infrastruktura związana z ochroną środowiska ? wodociągi, oczyszczalnie, zakłady utylizacji), SAPARD (rozwój infrastruktury komunalnej i ekonomicznej regionów wiejskich) oraz szereg innych funduszy służących szkoleniu, które adresowane są do samorządów.
Wśród innych dochodów niestałych gminy ustawa wymienia: zapisy spadki i darowizny, odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, opłaty prolongacyjne i należności z tytułu nieterminowego regulowania należności stanowiących dochody gminy, odsetki i dywidendy od kapitału wniesionego do spółek, dochody z kar pieniężnych i grzywien ? w oparciu o odrębne przepisy.
Warto zauważyć, że budżet gminy może być kształtowany za pomocą różnych instrumentów finansowych, nie tylko w oparciu o bezpośrednie dochody. Chociaż rzeczywisty wpływ gminy na to, jakie podatki może zaliczyć do swoich dochodów, w jakiej wysokości będzie uczestniczyć w różnych udziałach i jakie subwencje otrzyma jest znikomy, to jednak gmina posiada pewną samodzielność w kształtowaniu budżetu: ?Obok narzędzi podatkowych do realizacji zarówno fiskalnych jak i pozafiskalnych celów tej polityki wykorzystywane mogą być miedzy innymi: deficyt budżetowy, dług lokalny, udzielanie gwarancji i poręczeń.?
Jak widać z tego katalogu gmina może czerpać dochody z różnych źródeł, co decyduje o niejednolitym poziomie dochodów gminnych. (...)
1.1.2.Dochody pozyskane
Oprócz dochodów własnych gminy można wskazać takie dochody, które nie są wypracowane bezpośrednio przez nią i zależą od (...). Często są to środki przekazywane gminie na realizację zadań o charakterze przekraczającym lokalny wymiar, z których po-żytki czerpać będą także członkowie innych społeczności. Nierzadko mogą to być zadania przekraczające możliwości finansowe gminy i wte-dy wymagają dodatkowego wsparcia ze strony budżetu centralnego (np. z dniem 1 stycznia 1998 roku wraz z trójstopniowym podziałem admini-stracyjnym państwa szereg inwestycji rządowych zostało przekazanych na rzecz jednostek lokalnych ? w tym wypadku województw i powiatów ? wraz ze środkami na ich wykonanie ? patrz rozporządzenie Ministra finansów z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z za-kresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednost-kom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jed-nostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań, Dz. U. 2000 r., nr 100, poz. 1077).
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dochsam) wymienia tutaj subwencje i dotacje. Wśród subwencji wskazuje się na jej trzy rodzaje: podstawową, oświatową i rekompensującą. Subwencja ogólna, ustalana w oparciu o dalej przedstawione w ustawie zasady może być przezna (...).
Oprócz corocznej subwencji stałej, która zasila budżet gminy regularnie istnieje dotacja celowa, która posiada określone przeznaczenie, a w związku z tym może mieć charakter doraźny. Dotacje te mogą być kierowane na realizację określonych zadań własnych, ale też na wspieranie rozwoju regionalnego czy usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W tym wypadku jednak są to dotacje wojewódzkie, które dalej są rozdzie-lane na poszczególne gminy.
Subwencje mogą obejmować zadania wyznaczone na mocy ustawy (...), która w art. 29 wymienia realizację:
1) programów interwencyjnych tworzonych i realizowanych w przypadku klęsk żywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w szczególności na rynku pracy i w gospodarce,
2) programów pilotażowych testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego,
3) programów doradczych i informacyjnych zwiększających zdolność przyjmowania budżetowego wsparcia finansowego progra-mów wojewódzkich.
Wreszcie dotacje mogą obejmować w przypadku gmin takie zadania jak dofinansowanie kosztów wdrożenia reformy oświaty, wspieranie edukacji na obszarach wiejskich (stypendia dla uczącej się młodzieży wiejskiej), działania osłonowe i restrukturyzacyjne w zakresie ochrony zdrowia. Szczególnym rodzajem dotacji były fundusze przyznawane administracji samorządowej do roku 2001 na rzecz realizacji zadań własnych ? art. 44 (...). Dotacje te nie mogły jednak przekroczyć poziomu 70% dofinansowania inwestycji.
Wyjątki z prac z o finansach gmin - przykład. Rysunki i przypisy poza tekstem.
tad7326
[email protected]