Charakterystyka organów administracji rządowej.

Charakterystyka organów administracji rządowej.

Pisząc o charakterystyce organów administracji rządowej (centralnej) trzeba wyjść od tego co to pojęcie tak właściwie oznacza. Administracja centralna to cały złożony układ organizacyjno ? funkcjonalny, który tworzą ograny, urzędy i inne podmioty o różnym statusie prawnym (np. agencje rządowe, fundusze celowe), powołana do realizowania zadań administracji publicznej w ramach ich właściwości obejmującej skalę całego państwa. Formę prawną temu ?układowi? nadała przede wszystkim Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a także ustawy zwykłe oraz akty wykonawcze do ustaw. W myśl konstytucji ?ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały?
Pierwszym z elementów administracji centralnej jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Jego pozycja prawna w stosunku do pozostałych organów jest swoista i z całą pewnością różna. Konstytucja określa Prezydenta ?najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej? . Konsekwencją tego jest powierzenie jemu funkcji strażnika konstytucji (art.126 ust.2 K). W związku z wieloma aspektami nie można traktować Prezydenta RP w kategoriach organu, jednakże należy podkreślić, iż posiada on kompetencje, które wykraczają poza sferę władzy wykonawczej i przenikają do sfer pozostałych władz państwowych. Uprawnienia te zawarte w artykułach Konstytucji można ująć w pewne podstawowe funkcje:
1. Funkcja reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych:
- ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm i Senat
- mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w innych państwach i przy organizacja międzynarodowych
- przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych
2. Funkcja ochrony zewnętrznego bezpieczeństwa państwa:
- jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
- w czasie pokoju Prezydent sprawuje zwierzchnictwo za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej
- mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Siła zbrojnych na czas określony
- na czas wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił zbrojnych (ma wniosek Prezesa Rady Ministrów)
- nadaje określone w ustawie stopnie wojskowe (na wniosek Ministra Obrony Narodowej)
3. Funkcja ochrony wewnętrznego bezpieczeństwa państwa ? wprowadzanie stanu wojennego i stanu wyjątkowego (ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz.U. nr 113, poz. 985)

W realizowaniu funkcji zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa organem doradczym Prezydenta RP jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego (art.135 K), a aparatem pomocniczym Biuro bezpieczeństwa Narodowego.

4. Funkcja pełnienia władzy wykonawczej wraz z Radą Ministrów (rządem):
- kompetencje dotyczące powoływania rządu
- dokonywanie zmian na stanowiskach ministrów (na wniosek Prezesa Rady Ministrów)
- w sprawach szczególnej wagi Prezydent może zwołać Radę Gabinetową ? tworzy ją Rada Ministrów pod przewodnictwem Prezydenta (art.141 ust 1 K)
5. Funkcja prawodawcza:
- Prezydent posiada inicjatywę ustawodawczą
- wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art.92 i art.93 (art.142 ust.1 K)
- w określonych okolicznościach może wydawać rozrządzenia z mocą ustaw (art.234 K)
- w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji Prezydent wydaje postanowienia (art.142 ust.2 K)
6. Funkcja związana z obsadzaniem stanowisk w państwie
- powołuje i odwołuje Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołuje sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów (na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej)
- powołuje część składu (trzy osoby) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
- powołuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i prezesów SN
- wnioskuje o powołanie lub odwołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego
- powołuje Prezesa i wiceprezesów Trybunału Konstytucyjnego
- powołuje członków Rady Polityki Pieniężnej
- powołuje i odwołuje członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego oraz Szefa Kancelarii Prezydenta RP
7. Funkcja o charakterze typowo administracyjnym:
- nadaje ordery i odznaczenia (art. 138 K)
- stosuje prawo łaski (art. 139 K)
- nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego (art. 137 K)
- nadaje tytuły naukowe profesora

?Organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent Rzeczypospolitej nadaje statut kancelarii? . Prezydent za popełnione przestępstwa bądź za naruszenie Konstytucji lub ustaw może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Postawienie go w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego podjętą większością, co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek, co najmniej 140 członków tegoż zgromadzenia (art. 145 ust 1 i 2 K).
Drugim elementem administracji centralnej jest Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, która obok Prezydenta RP należy do władzy wykonawczej. Zgodnie z konstytucją składa się ona z Prezesa Rady Ministrów i ministrów (art. 147 ust.1 K). Jednakże w składzie tej Rady mogą się znaleźć wiceprezesi i przewodniczący określonych w ustawach komitetów (art. 147 ust. 2 i 4 K). Zakres kompetencji Rady Ministrów jest bardzo szeroki, w związku z tym to na niej spoczywa ciężar wykonywania i nadawania kierunków władzy wykonawczej, co Konstytucja określa następująco: ?Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Do rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.? . Rada Ministrów staje się, więc głównym podmiotem rządzenia w sensie politycznym, dlatego też staje się naczelnym organem, który zgodnie z Konstytucją ?kieruje administracją rządową? . W związku ze swoją znaczącą rolą oprócz wymienionych już tu funkcji ?Rada Ministrów w szczególności:
1) zapewnia wykonanie ustaw,
2) wydaje rozporządzenia,
3) koordynuje i kontroluje pracę organów administracji rządowej,
4) chroni interes Skarbu Państwa,
5) uchwala projekt budżetu państwa,
6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamkniecie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,
7) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny,
8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,
9) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi,
10) zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe,
11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej
12) określa organizację i tryb swojej pracy?
Wymienione wyżej zadania Rady Ministrów są określone w sposób generalny, natomiast ich rozwinięcie i sprecyzowanie znajduje się w ustawach zwykłych. Organ ten w sposób bezpośredni bierze udział w tworzeniu przepisów prawa na drodze wydawania stosowych aktów normatywnych. W celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień Rada wydaje rozporządzenia. Oprócz tego może ona podejmować uchwały o charakterze wewnętrznym, obowiązującym jedynie jednostki podległe organizacyjnie.
Przy omawianiu Rady Ministrów i jej kompetencji należy bliżej przyjrzeć się Prezesowi Rady Ministrów, który zajmuje kluczowe miejsce w strukturze i mechanizmie działania rządu, a co za tym idzie administracji centralnej. Z jednej strony jest on przewodniczącym Rady Ministrów, natomiast z drugiej samodzielnym organem administracji państwowej. Dzięki takiej pozycji, posiada on szereg kompetencji, o których mówi Konstytucja: ?Prezes Rady Ministrów:
1) reprezentuje Radę Ministrów,
2) kieruje pracami Rady Ministrów,
3) wydaje rozporządzenia,
4) zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa osoby jej wykonywania,
5) koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów,
6) sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach,
7) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej.?
Cały kompleks zadań i kompetencji, w jakie wyposażony jest Prezes Rady Ministrów, dzięki Konstytucji oraz Ustawie z 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz.1548), daje mu bardzo silną pozycję i wiodąca rolę zarówno w mechanizmie funkcjonowania rządu, jak i w całym systemie administracji państwowej.
Po przybliżeniu stanowiska Premiera warto byłoby zatrzymać się na chwile przy stanowiskach Ministrów. Ich pozycję prawną kształtuje nie tylko Konstytucja, ale i ustawa o Radzie Ministrów oraz ustawa o działach administracji rządowej. W myśl Konstytucji ?Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określa ustawa? . Zgodnie z Konstytucją Ministrów można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią ministrowie resortowi ? kierujący wyodrębnionymi działami administracji. Natomiast drugą grupę stanowią ministrowie ?z powierzenia? Premiera (?ministrowie bez teki?). Kompetencje i zadania poszczególnych ministrów ustalone są w poszczególnych ustawach. Wykonując swoje zadania i obowiązki minister:
- współdziała z członkami Rady Ministrów
- nadzoruje działalność terenowych organów administracji rządowej
- współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi i przedstawicielami środowisk zawodowych i twórczych
- występuje do Prezesa Rady Ministrów o powołanie zespołów międzyresortowych do wykonywania zadań wykraczających poza zakres jego działania
- po zawiadomieniu Prezesa Rady Ministrów powołuje rady i zespoły jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego działania (art. 7 ust. 4 ustawy o Radzie Ministrów)
Regulacje ustawowe dotyczące pozycji ministrów jako członków Rady Ministrów odnoszą się generalnie, zarówno do pierwszej jaki i drugiej ich grupy. Jednakże w przypadku ministrów kierujących działami administracji ich zadania i obowiązki, z tego tytułu, są znacznie szersze. Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych oraz w tym zakresie m.in.:
- tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej
- powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej
- organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki administracyjne (art. 34 ust.1)
Trzeba tez zauważyć, że ?minister z teką? posiada również kompetencje prawodawcze. To znaczy, że w celu wykonywania ustaw i na podstawie udzielonych upoważnień wydaje on rozporządzenia. Może on również wydawać zarządzenia, mające charakter wewnętrzny i obowiązujące tylko jednostki podległe.
Trzecia z kolei grupą tworzącą organy administracji rządowej są komitety o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej. Należą do nich Komitet Badań Naukowych oraz Komitet Integracji Europejskiej.
Komitet Badań Naukowych został utworzony ustawą z 12 stycznia 1991 r.(tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 33, poz. 389 z późn. zm.).?Komitet jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo ? technicznej państwa? . Przewodniczący Komitetu spełnia rolę ministra właściwego do spraw nauk. Członkowie Komitetu wybierani są spośród osób posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy doktora habilitowanego. ?Do zadań Komitetu należy w szczególności:
1) opracowywanie projektów założeń polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa, w tym propozycji udziału nakładów budżetowych na naukę w produkcie krajowym brutto,
2) określanie kierunków badań naukowych i prac rozwojowych szczególnie ważnych dla postępu cywilizacyjnego, nauki, techniki, gospodarki narodowej, zdrowia społeczeństwa, kultury oraz obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju,
3) opracowywanie projektów założeń polityki innowacyjnej państwa, wspólnie z ministrem właściwym do spraw gospodarki oraz z innymi ministrami właściwymi w tej sprawie,
4) opracowywanie wniosków dotyczących zawierania i kontynuacji umów międzyrządowych w zakresie dwustronnej i wielostronnej współpracy naukowej i naukowo-technicznej,
5) dokonywanie - na podstawie wniosków właściwych zespołów Komitetu - podziału środków finansowych pomiędzy jednostki naukowe,
6) ocenianie realizacji badań naukowych i prac rozwojowych oraz ich wyników, działalności wspomagającej badania i innych zadań finansowanych lub dofinansowywanych przez Komitet,
7) rozpatrywanie odwołań od uchwał zespołów Komitetu dotyczących przyznawania środków finansowych,
8) tworzenie zespołów opiniodawczo-doradczych,
9) inicjowanie i opiniowanie projektów aktów normatywnych, a także rozwiązań ekonomiczno-finansowych dotyczących nauki, rozwoju techniki i działalności innowacyjnej,
10) przedstawianie Przewodniczącemu Komitetu stanowiska lub opinii w sprawach należących do jego zakresu działania, z inicjatywy własnej lub na wniosek Przewodniczącego Komitetu.?
Aparatem pomocniczym Komitetu jest Urząd Komitetu podległy Przewodniczącemu.
Drugim Tego typu organem jest Komitet Integracji Europejskiej utworzony na mocy ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. nr 106, poz.494 z późn. zm.). ?Komitet Integracji Europejskiej, (...)jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej.? . W skład tegoż Komitetu wchodzą: przewodniczący, sekretarz oraz członkowie. Członkami Komitetu są ministrowie: właściwi do spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, administracji, gospodarki, finansów, środowiska, pracy i zabezpieczenia społecznego, rolnictwa oraz sprawiedliwości. ?Do zadań Komitetu należy w szczególności:
1) koordynowanie procesów adaptacyjnych i integracyjnych Polski z Unią Europejską oraz inicjowanie, organizowanie i koordynowanie działań kształtujących te procesy, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej,
2) inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej,
3) współpraca z Komisją Europejską w zakresie realizacji indywidualnego programu wymagań integracyjnych,
4) ocena przebiegu procesów dostosowawczych,
5) koordynowanie przedsięwzięć związanych z pozyskiwaniem i wykorzystywaniem środków pochodzących z pomocy zagranicznej,
6) podejmowanie działań mających na celu przygotowanie informacyjne, koncepcyjne i kadrowe dla procesów integracyjnych,
7) współdziałanie z organizacjami samorządowymi, zmierzające do udziału tych organizacji w różnych strukturach instytucjonalnych Unii Europejskiej,
8) wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, stosownie do kompetencji określonych w odrębnych przepisach,
9) wykonywanie innych zadań powierzonych przez Prezesa Rady Ministrów lub wynikających z odrębnych przepisów.? .
Aparatem służącym Komitetowi w wykonywaniu jago zadań i kompetencji jest Urząd Komitetu, którym kieruje przewodniczący Komitetu.
Poza wymienionymi komitetami na szczeblu centralnym występują jeszcze inne organy w postaci komisji, komitetów i rad, które zajmują szczególną pozycję prawną. Przykład stanowi tu Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, której podstawy prawne znajdują się w Konstytucji, natomiast szczegółowiej opisuje je ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 101, poz. 1114 z późn. zm.). Zgodnie z Konstytucją ?Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.? . ?Do zadań Krajowej Rady należy w szczególności:
1) projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji,
2) określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców,
3) podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,
3a) uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu, na warunkach określonych ustawą,
4) sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców,
5) organizowanie badań treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych,
[6) określanie opłat abonamentowych, opłat za udzielenie koncesji oraz wpis
do rejestru,] pkt 6 niezgodny z Konstytucją, traci moc z dn. 30.09.2005 r. - wyrok TK (Dz.U. z
2004 r. Nr 204, poz. 2092)
7) opiniowanie projektów aktów ustawowych oraz umów międzynarodowych dotyczących radiofonii i telewizji,
8) inicjowanie postępu naukowo-technicznego i kształcenia kadr w dziedzinie radiofonii i telewizji,
9) organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą w dziedzinie radiofonii i telewizji,
10) współpraca z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych.?
Z punktu widzenia usytuowania organizacyjnego KRRiT znajduje się poza systemem aparatu administracyjnego. Natomiast funkcjonalnie w szerokim zakresie włączona jest w działalność wykonawczą i administracyjną.
Oprócz wymienionych organów administracji rządowej występuje liczna grupa centralnych organów administracji państwowej zwanych urzędami centralnymi. Urzędy te można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią Urzędy centralne podległe bezpośrednio Radzie Ministrów bądź Prezesowi Rady Ministrów. Druga grupę natomiast stanowią Urzędy podległe właściwemu ministrowi (resortowe). Spośród urzędów podległych Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów warto wymienić:
- Główny Urząd Statystyczny
- Urząd Antymonopolowy
- Komisję Papierów Wartościowych
- Główny Urząd Miar itd.
Zaś przykładami urzędów podległych ministrom są:
- Komendant Główny Policji
- Szef Ochrony Urzędu Państwa
- Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych itd.
Na zakończenie trzeba wspomnieć, iż wśród organów administracji rządowej występują nietypowe jednostki organizacyjne o zróżnicowanym statusie i formie prawnej, które zaangażowane są w wykonywanie funkcji administracji publicznej na szczeblu centralnym. Jednostki takie można spotkać pod nazwą agencji np. Państwowa Agencja Atomistyki bądź też instytucji o podobnych nazwach. Jednostki te posiadają status państwowy osób prawnych lub państwowych jednostek organizacyjnych, a nie organów administracji państwowej.


Bibliografia
1. Prawo administracyjne, pod red. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003
2. Eugeniusz Ochendowski, Prawo Administracyjne. Cześć ogólna, TNOiK, Toruń 1996
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
4. http://isip.sejm.gov.pl/prawo/index.html