Zasada pomocniczości

Jednym z wyzwań, przed którymi staje obecnie Unia Europejska, jest konieczność ponownego przemyślenia roli i znaczenia zasady pomocniczości w pracach instytucji wspólnotowych. Zasadę pomocniczości (subsydiarności) we wspólnotowym porządku prawnym ustanawia obecnie traktat zgodnie z którym „w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie.
Wskazuje na to już deklaracja w sprawie przyszłości Unii przyjęta przez konferencję międzynarodową w Nicei w grudniu 2000 r.
Zgodnie z jej postanowieniami, dyskusja nad przyszłością Unii Europejskiej powinna objąć zagadnienie ustalenia i utrzymania dokładniejszego podziału kompetencji między UE a państwami członkowskimi, zgodnie z zasadą pomocniczości.
Ten sam kierunek myślenia o reformie unijnej przedstawia deklaracja Rady Europejskiej z Laeken z grudnia 2001.
Wielu obywateli UE jest przeciwnych zaangażowaniu Unii w sprawach, które powinny być pozostawione przedstawicielom wybranym na szczeblu krajowym lub regionalnym. W ramach szerszego problemu lepszego podziału i zdefiniowania kompetencji Unii Europejskiej należy rozstrzygnąć, jak zasada pomocniczości powinna być stosowana i jaką rolę w tych sprawach powinny pełnić parlamenty krajowe.
Znaczenie, jakie przypisano pomocniczości w deklaracjach z Nicei i Laeken sprawiło, że kwestią tą zajęły się dwie grupy robocze w ramach prac Konwentu Europejskiego.

Pierwszą z nich była grupa robocza I do spraw pomocniczości a druga grupa to grupa robocza IV do spraw roli parlamentów krajowych. Grupy te pracowały osobno a wyniki ich prac są zbieżne.
Grupa robocza I przedstawiając swe propozycje w raporcie końcowym podkreśliła:
- wzmocnienie stosowania zasady pomocniczości przez instytucje uczestniczące w unijnym procesie legislacyjnym tj. przez Parlament Europejski, Radę i Komisję na etapie przygotowania i badania projektu aktu legislacyjnego,
- zaproponowała stworzenie nowego mechanizmu monitorowania przez parlamenty krajowe stosowania zasady pomocniczości na szczeblu unijnym tym samym parlamenty te po raz pierwszy w historii Wspólnot i Unii Europejskiej zostałyby bezpośrednio włączone w proces tworzenia prawa w ramach tych organizacji
- istotną propozycją grupy roboczej I był projekt znaczącego poszerzenia legitymacji skargowej w sprawach dotyczących naruszenia zasady pomocniczości. W raporcie końcowym grupa proponowała, by możliwość złożenia skargi do trybunału Sprawiedliwości przysługiwała także parlamentom krajowym i Komitetowi Regionów.
Grupa nie zaakceptowała propozycji by z tego rodzaju skargą do Trybunału mogły wystąpić regiony wyposażone, zgodnie z prawem krajowym, w zdolność prawotwórczą.

Jak zaznaczono, stanowisko grupy roboczej do spraw roli parlamentów krajowych było zasadniczo zbieżne ze stanowiskiem grupy roboczej do spraw pomocniczości. Niektórzy członkowie grupy IV zgłaszali także propozycje mianowicie:, że parlamenty krajowe powinny mieć możliwość podniesienia zastrzeżeń co do zgodności projektowanego aktu z zasadą pomocniczości w ciągu całego procesu legislacyjnego. Propozycje te nie zostały jednak w całości przyjęte przez grupę roboczą IV, która rekomendowała jedynie ogólnie stworzenie mechanizmu, który zapewniałby udział parlamentów krajowych w procesie stanowienia prawa unijnego z zastrzeżeniem, że nie może to ograniczać lub opóźniać tego procesu.
Propozycje grup roboczych stały się podstawą dalszych prac Konwentu zakończonych przyjęciem w dniach 13 czerwca i 10 lipca 2003 projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. Ostateczny tekst projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy został przedstawiony przewodniczącemu Rady Europejskiej 18 lipca 2003. Polskie tłumaczenie projektu jest dostępne na stronie internetowej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.
W projekcie tym, zasada pomocniczości została zaliczona do podstawowych zasad odnoszących się do kompetencji Unii obok takich zasad jak zasada powierzania kompetencji oraz proporcjonalności. Proponowany w projekcie konstytucji kształt zasady pomocniczości nie odbiega przy tym znacząco od treści obecnie obowiązującego. Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności, załączonym do Konstytucji. Parlamenty narodowe zapewniają przestrzeganie tej zasady zgodnie z procedurą określoną w protokole.
Zasada pomocniczości znajdować ma zastosowanie do całości spraw objętych zakresem traktatu konstytucyjnego z zastrzeżeniem zagadnień objętych kompetencjami wyłącznymi UE. Uprzednio zasada ta obowiązywała w zakresie działania prawa wspólnotowego, zaś jej obwiązywanie w sprawach objętych drugim i trzecim filarem UE miało jedynie wymiar politycznych.
Utrzymując zasadę, że pomocniczość odgrywa rolę wyłącznie w odniesieniu do spraw, które nie należą do kompetencji wyłącznych Unii, twórcy projektu konstytucji starali się równocześnie określić zakres kompetencji wyłącznych. Zakreślenie wyraźnych granic kompetencji wyłącznych Unii stanowi niewątpliwie novum w prawie europejskim. Do kompetencji wyłącznych a więc takich, do których zasada pomocniczości nie ma zastosowania zaliczono: ustanowienie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, a także sprawy polityki pieniężnej, wspólnej polityki handlowej, unii celnej oraz zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Unii przyznano wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych. W literaturze podnosi się jednak, iż postanowienia te nie są wystarczająco precyzyjne. Problemy dotyczą w szczególności relacji między unijnym prawem konkurencji oraz zasadami rynku wewnętrznego, a także tymi ostatnimi zasadami a sprawami unii celnej.
Postanowienia projektu konstytucji dotyczącej kompetencji UE są również krytykowane jako tworzące „mechanizm przypominający żywo rozwiązania konstytucyjne właściwe dla państw federalnych”
Zasada pomocniczości wspomniana została również w preambule Karty Praw Podstawowych UE(część II projektu konstytucji)) oraz w jej art. II-51 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, postanowienia karty mają zastosowanie do instytucji, organów i agencji Unii z właściwym uwzględnieniem zasady pomocniczości. Organy unijne mają obowiązek uwzględnienia zasady pomocniczości w celu zapewnienia przestrzegania praw podstawowych oraz ich promowania wśród obywateli UE i innych jednostek.
Inaczej niż obecnie, obowiązujący art. 5 akapit 2 Traktatu Wspólnoty Europejskiej, art. 9ust. 3 projektu konstytucji odwołuje się do możliwości osiągnięcia danych celów nie tylko przez państwo członkowskie, ale wprost wskazuje różne poziomy, na których cele te mogą być realizowane w skali kraju. Obok poziomu centralnego, jest to także poziom regionalny i lokalny. . Słusznie zatem wskazuje się, że przedkładając dany projekt, Komisja będzie zobowiązana przeprowadzić analizę dotyczącą jego wykonalności nie tylko na szczeblu centralnym państw członkowskich, ale także na szczeblach niższych. Oznacza to konieczność przeprowadzenia przez Komisję szerokich konsultacji uwzględniających stanowisko władz regionalnych i lokalnych.
Choć art. 9 ust. 3 projektu nakłada obowiązek stosowania zasady pomocniczości na instytucje Unii, to równocześnie po raz pierwszy powierza istotną rolę w tego rodzaju sprawach parlamentom krajowym(narodowym). Parlamenty te mają zapewniać przestrzeganie tej zasady w ramach wspólnotowego procesu stanowienia prawa. Rola parlamentów narodowych w zapewnieniu przestrzegania tej zasady została szczególnie podkreślona w art. 17 projektu klauzuli elastyczności. Postanowienia przyjmowane na podstawie klauzuli elastyczności nie mogą prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich, jeżeli Konstytucja wyklucza taką harmonizację.
Chodzi o zapewnienie odpowiedniej legitymacji demokratycznej dla tych działań instytucji unijnych, dla których nie istnieją w traktacie konstytucyjnym szczegółowe normy kompetencyjne, a które są konieczne dla realizacji celów określonych w konstytucji UE. Te same zapewne czynniki zadecydowały o uzależnieniu w projekcie konstytucji możliwości skorzystania z klauzuli elastyczności od zgody Parlamentu Europejskiego.

Powyższe postanowienia projektu konstytucji dotyczącej roli parlamentów krajowych w zapewnieniu przestrzegania zasady pomocniczości wskazuja, że po raz pierwszy w historii Wspólnot i UE parlamenty te zostają bezpośrednio włączone w proces stanowienia prawa na szczeblu unijnym. Dotychczas ich funkcje ograniczały się do implementacji prawawspólnotowego do porządków krajowych oraz kontroli nad pracą i głównymi kierunkami polityki rządów państw członkowskich w sprawach europejskich. Obecnie zyskują zupełnie nowe kompetencje.

Szczegółowe zasady stosowania zasady pomocniczości w porządku prawnym UE określa art. IV-6 projektu „protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Jego zadaniem jest stworzenie odpowiedniej procedury, która umożliwiłaby parlamentom krajowym udział w monitorowaniu przestrzegania zasady pomocniczości w działaniu UE.
Projekt protokołu w sprawie stosowania zasady proporcjonalności przewiduje kilka etapów. Pierwszy z nich to etap szerokich konsultacji przeprowadzanych przez Komisję. Powinny się odbyć przed formalnym zgłoszeniem danego projektu legislacyjnego. Dalej Komisja zobowiązana jest sporządzić uzasadnienie przedkładanego projektu z punktu widzenia zasady pomocniczości i proporcjonalności. Traktatowa przesłanka wymaga uzasadnienia za pomocą kryteriów jakościowych i za pomocą wskaźników ilościowych. Następny etap to przesłanie przez Komisję projektu do parlamentów narodowych państw członkowskich. Czynność ta powinna odbyć się równocześnie z przesłaniem projektu ustawodawcy U. Parlamenty krajowe otrzymują również przyjęte uchwały legislacyjne Parlamentu Europejskiego, Radzie Ministrów. Do najistotniejszych nowości wprowadzonych w projekcie protokołu należy przyznanie parlamentom krajowym możliwości przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu radzie Ministrów i Komisji swej uzasadnionej opinii wskazującej powody, dla których projektowany akt normatywny UE jest niezgodny z zasadą pomocniczości. Opinia ta powinna zostać przedłożona w ciągu 6 tygodni od dnia przekazania jej adresatom.
Projekt protokołu nie rozstrzyga kwestii jak wyglądać ma wewnętrzna procedura opiniowania projektu. Sprawy te powinny zostać określone przez same parlamenty krajowe, zgodnie z porządkiem prawnym poszczególnych państw członkowskich. Podkreślić należy, iż z zamyśle twórców projektu konstytucji UE uzasadniona opinia nie dotyczy meritum projektowanego aktu, a wyłącznie jego zgodności z zasadą pomocniczości. Parlament krajowy nie będzie uprawniony wypowiadać się co do kształtu proponowanych rozwiązań prawnych. W praktyce utrzymanie rozróżnienia między opinią parlamentu krajowego dotyczącą respektowania przez instytucje unijne zasady pomocniczości a uwagami co do meritum opiniowanego aktu może być trudne i zapewne rodzić będzie spory między zaangażowanymi w ten proces organami. W każdym razie efektywny udział parlamentu krajowego w ustanowionym w projekcie protokołu „systemie wczesnego ostrzegania” wymagać będzie odpowiedniego przygotowania organizacyjnego, kadrowego i finansowego na szczeblu krajowym. Jeśli parlament krajowy przedstawi uzasadnioną opinię, Parlament Europejski, Rada Ministrów i Komisja muszą wziąć ją pod uwagę.
Projekt protokołu potwierdza właściwość trybunału Sprawiedliwości w zakresie wnoszonych skarg przez państwa członkowskie, które dotyczą naruszenia zasady pomocniczości. Skarga taka może pochodzić też od parlamentu narodowego lub jednej z jego izb. Parlamenty krajowe oraz ich izb nie mogą wnosić skargi bezpośrednio do Trybunału – czynią to rządy państw członkowskich.

Istotną nowością w projekcie protokołu jest przyznanie legitymacji skargowej w sprawach naruszenia zasady pomocniczości komitetowi Regionów. Organ ten wydaje się szczególnie predysponowany do monitorowania działań prawodawczych UE pod kątem ich zgodności z zasadą pomocniczości przed trybunałem Sprawiedliwości. Komitetowi nie została przyznana pełna legitymacja skargowa w sprawach nieważności aktów unijnych.
Zgodnie z pkt 8 projektu protokołu, Komisja jest zobowiązana przedstawić co roku Radzie Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Ministrów i parlamentom narodowym państw członkowskich sprawozdanie dotyczące stosowania zasad powierzenia kompetencji, pomocniczości i proporcjonalności. Sprawozdanie to jest też przekazywane Komitetowi regionów i Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu. W stosunku do przewidzianej w projekcie protokołu procedury stosowania zasady pomocniczości zgłaszane są też uwagi krytyczne. Krytycznie o niektórych rozwiązaniach zawartych w projekcie protokołu wypowiedział się Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Wskazuje, iż protokół ignoruje całkowicie rolę organizacji działających w społeczeństwie obywatelskim w implementacji zasady pomocniczości oraz że KES w przyszłej konstytucji UE powinien uzyskać prawo do wnoszenia skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Należy się też opowiedzieć za przyznaniem KES legitymacji do wszczynania postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości.

Rozwiązania projektu konstytucji Unii Europejskiej dotyczące zasady pomocniczości zasługują na pozytywną ocenę. Stanowią one twórcze rozwinięcie idei wprowadzonych do porządku prawnego UE przez traktaty z Maasrtricht i Amsterdamu w tym rozwiązań zawartych w obecnie obowiązującym protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Projekt konstytucji nie wprowadza istotnych zmian materialnoprawnych dotyczących powyższej zasady a projektowane nowe rozwiązania mają charakter proceduralny.