Francja i Niemcy jako kolebka samorządu terytorialnego.
Francja i Niemcy jako kolebka samorządu terytorialnego.
Samorząd w klasycznym rozumowaniu stanowi część składową systemu władz publicznych państwa. Polega on na wykonywaniu ustawowo przekazanych zadań publicznych przez wspólnoty obywateli lub innych podmiotów prawa, utworzone ustawowo. W tym rozumowaniu każdy samorząd jest organizacją przymusową co oznacza, że dany podmiot znajduje się ?w samorządzie? z woli ustawodawcy, a nie wskutek indywidualnego aktu
np.: aktu wstąpienia. Samorząd jest więc częścią składową systemu władz publicznych. Wiedząc natomiast, że samorząd jest przymusową, ustawowo określoną korporacją obywateli lub innych podmiotów prawa można wyróżnić różne jego rodzaje. Przykładem tutaj może być: samorząd studencki, samorząd zawodowy, samorząd gospodarczy. Najpowszechniejszym typem samorządu jest z pewnością samorząd terytorialny rozumiany jako ustawowo utworzona w celu wykonania odpowiednich zadań publicznych korporacja obywateli zamieszkujących dany typ jednostki podziału terytorialnego państwa. Przynależność do tego typu samorządu wynika tylko z faktu zamieszkiwania w określonym miejscu. Ten fakt przesądza również o obowiązkach i uprawnieniach członka terytorialnej wspólnoty samorządowej.
Samorząd terytorialny powstał w wyniku historycznie uwarunkowanej długotrwałej ewolucji. Można zauważyć, że pewne cechy samorządu terytorialnego kształtowały się jeszcze
w starożytności. Jednak ze względu na swoje cechy nie może być utożsamiany
ze współczesnym samorządem lecz bardziej z autonomią terytorialną. Rozwój nowoczesnego samorządu terytorialnego datowany jest od okresu Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Pod wpływem filozofów oświecenia Konstytuanta opowiedziała się za zapewnieniem gminom praw analogicznych do uprawnień jednostki. Do francuskiego ustawodawstwa wprowadzono instytucję ?czwartej władzy? ? pouvoir municipal. Gminy zyskały osobowość prawną,
a nadzór ze strony władz centralnych został poważnie ograniczony. Jednak nawet Konstytuanta, kreując sferę pouvoir municipal, nie zakładała, że działalność gminy sprowadzać się będzie wyłącznie do wykonywania jej własnych funkcji. Obok funkcji własnych powierzyła gminie wykonywanie funkcji zleconych prze państwo. W zakresie realizacji zadań pozostających w sferze funkcji powierzonych władze gminne były podporządkowane władzom państwowym. Ten model działania samorządu terytorialnego funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Wyróżnienie przez ustawodawcę dwóch różnych typów zadań: własnych i zleconych z zakresy administracji rządowej jest podstawą funkcjonowania współczesnego samorządu również w naszym kraju.
Tak kształtowany model samorządu terytorialnego została zmieniony w 1800 roku przez Napoleona. W miejsce daleko idącej decentralizacji państwa wprowadzono system scentralizowany, dotyczący również zarządzania lokalnego. W rezultacie tych działań wszystkie zadania samorządy terytorialnego stały się zadaniami państwa a Gmina stała się de facto rządowym okręgiem administracyjnym. Ukształtowany przez Napoleona ustrój gminy legł u podstaw późniejszego modelu gmin francuskich. Wprawdzie wpływ państwa na gminę został ograniczony, co znalazło wyraz przede wszystkim w przywróceniu zasad wyboru organów gminnych, ale sama idea silnej centralizacji pozostała. Te kształtowane,
w stosunkowo krótkim czasie modele samorządu terytorialnego nie pozostały bez wpływu na rozwój samorządu terytorialnego w innych państwach Europy. Szczególne znaczenia
dla dalszego kształtowania instytucji samorządu terytorialnego miał rozwój teorii i praktyki samorządu w Prusach, gdzie w wyniku podbojów Napoleona wprowadzono w szeregu państw niemieckich francuski system municypalny. W Prusach nastąpił zdecydowany opór przeciwko obcym instytucjom władzy. Jednak rozwiązania ustawodawstwa francuskiego nie pozostały bez wpływu na ustawodawców pruskich. W rezultacie powstały rozwiązania,
które ? obok francuskich ? dały podwaliny pod przyszłą instytucję nowoczesnego samorządu terytorialnego wielu krajów Europy. Ich myślą przewodnią było pozyskanie mieszczan - znaczącej wówczas siły społecznej - do udziału w wykonywaniu administracji państwowej.
W 1808 roku wprowadzono w życie ordynację miejską, dzieło ministra von Steina. Zgodnie z jej ustaleniami mieszczanie uzyskali prawo samodzielnego zarządzania sprawami miasta poprzez organy samorządu pochodzące z wyborów opartych na nowoczesnej zasadzie reprezentacji wziętej z francuskich ustaw rewolucyjnych. Prawo to doznało jednak ograniczeń. Sprowadzono je do spraw stricte lokalnych. Sprawowanie szeroko rozumianej policji zarezerwowano dla rządu. Rząd mógł jednak obarczyć jej realizacją władze miejscowe, które działały wówczas w jego imieniu, w tym zakresie w pełni
mu podporządkowane. Podporządkowania ustawodawca nie ustanawiał w przypadku realizacji spraw pozostawionych do samodzielnej gestii tych władz, a nadzór ograniczał
do przestrzegania państwowego porządku prawnego.
Niestety działające w duch Wielkiej Rewolucji Francuskiej mieszczaństwo zaczęło wykorzystywać wprowadzoną reformę jako narzędzie przeciwstawiania się państwu.
Jego wyrazem była, zyskująca uznanie, tzw. społeczna teoria samorządu, traktująca samorząd terytorialny jako samorząd społeczeństwa, samorząd przeciwstawny państwu. Samorząd w myśl tej teorii rozumiany był jako organizacja społeczna powołana
do zarządzania własnymi sprawami. Zarządzanie sprawami ogólnymi należeć miało
do państwa.
Powstanie społecznej teorii samorządu przyczyniło się do rozwoju tzw. państwowej teorii samorządu, która legła u podstaw instytucji nowoczesnego samorządu terytorialnego.
Państwowa teoria samorządu terytorialnego mogła rozwiną się tylko w państwie prawa,
tj. w takim, w którym społeczeństwo nie było przeciwstawiane państwu. Zgodnie z tą teorią państwo może wykonywać władzę bezpośrednio poprzez podległe mu organy, ale może część tej władzy przekazać miejscowemu społeczeństwu stanowiącemu odrębny podmiot uprawnień, odrębną osobę prawną wchodzącą w stosunki prawne z państwem. Mimo
że zrzeszenia terenowe, podobnie jak poszczególni obywatele, są państwu podporządkowane, to nie są przez państwo pochłonięte. Mogą mieć własne uprawnienia cywilne. Ta majątkowa zdolność prawna czyni je samodzielnymi względem państwa, ale nie stwarza jeszcze samorządności. Stają się one podmiotami samorządu dopiero wówczas, gdy państwo upoważnia je i zobowiązuje do realizacji funkcji administracji państwowej.
Nowoczesny samorząd terytorialny ukształtował się zatem dopiero wówczas, gdy stosunek władzy państwowej do jednostki przestał być jednostronnym stosunkiem poddania
się suwerenowi, a stał się dwustronnym stosunkiem prawnym zakładającym istnienie podmiotowych praw publicznych jednostek i ich zbiorowości. Państwo prawne, uznając podmiotowość prawną obywateli, przekazało ich korporacjom prawo i obowiązek wykonywania administracji. Korporacjami tymi były naturalnie ukształtowane bądź tworzone przez państwo zamieszkujące na określonym terytorium wspólnoty ludzkie: gminy wiejskie i miejskie. Gminy stanowiły historycznie ukształtowane korporacje obywateli, którym państwo mogło przekazać prawa i obowiązki wykonywania administracji
na określonym terenie w stosunku do osiadłych tam ludzi. Gminy te nie tworzyły jednak
z istoty swej korporacji samorządowych. Korporacjami takimi stały się dopiero z woli państwa, które przekazało im część praw i obowiązków zastrzeżonych do jego gestii.
Państwowa teoria samorządu nie przeciwstawiała interesów państwa społeczeństwu. Uznała za konieczne powołanie terenowego społeczeństwa do wykonywania administracji państwowej. Samorząd terytorialny przestał być organizacją administrującą własnymi sprawami, a stał się organizacją udziału społeczeństwa w administracji państwowej. Idea
ta zaczęła powszechnie przenikać do ustawodawstwa poszczególnych państw, kładąc podwaliny pod współczesną konstrukcję samorządu terytorialnego, a tym samym decentralizacji państwa.
Rozwój samorządu terytorialnego w Europie kształtował się pod wpływem, jak już wcześniej wskazałam, doświadczeń francuskich i niemieckich. W XIX w. samorząd we Francji ograniczał się w praktyce tylko do gminy (i był ograniczony w sensie funkcjonalnym
do realizacji zadań państwa). Rzeczywisty samorząd wyższego szczebla (w departamencie
i regionie) pojawił się dopiero po 1982 L, kiedy to zwiększono też istotnie samodzielność gmin. W języku francuskim nie wykształcił się w ogóle dokładny odpowiednik "samorządu terytorialnego". Przed reformą 1982 r. mówiono na ogół o "administracji zdecentralizowanej", a od lat osiemdziesiątych używa się bardziej opisowych określeń, takich jak "swobody społeczności terytorialnych". Te społeczności (collectivites) odpowiadają naszemu pojęciu jednostek samorządu terytorialnego .
W Niemczech, w których absolutyzm monarszy zasadniczo zniósł instytucje tradycyjnego samorządu feudalnego, nowoczesny samorząd terytorialny zaczęto tworzyć w ramach poszczególnych państw dawnej Rzeszy od początku XIX w., a jego instytucje ukształtowano definitywnie już w drugiej połowie XIX w. To z Niemiec zresztą zaczerpnięto wzory
dla polskich instytucji samorządowych, które ukształtowały się w " Rzeczypospolitej.
W przeważającej liczbie państw na kontynencie europejskim samorząd terytorialny funkcjonuje jako podstawowa forma decentralizacji administracji. Można zatem mówić
o kontynentalnym decentralizacyjnym modelu samorządu terytorialnego. Model ten ma kilka cech charakterystycznych, a w szczególności:
1) współistnienie, przynajmniej na wyższych szczeblach (szczeblu) samorządu terytorialnego z organami scentralizowanej administracji państwowej (administracji rządowej) o kompetencji ogólnej, określane mianem dualizmu administracji terytorialnej,
2) występowanie w jednostce samorządu terytorialnego dwóch organów: organu stanowiącego (uchwałodawczego), obecnie zawsze pochodzącego z wyborów bezpośrednich, oraz organu wykonawczego (kolegialnego bądź jednoosobowego, coraz częściej również wybieranego bezpośrednio),
3) funkcjonowaniu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, zasadniczo ograniczającego się do kryterium zgodności z prawem, czyli legalności, sprawowanego przez organy administracji rządowej lub z ich udziałem.
Jest oczywiste, iż omawianie modelu decentralizacyjnego o tyle stanowi znaczne uproszczenie, że w jego ramach występują dość odmienne rozwiązania narodowe. Wśród nich, szczególnie interesujące wydają się rozwiązania Francji, Belgii i Holandii oraz Niemiec. Wszystkie one są oryginalne, jednakże Francja i Niemcy są ważne także ze względu
na oddziaływanie na inne państwa.
Obecny kształt samorządu terytorialnego Francji wynika, z ustawodawstwa uchwalonego
w 1982 roku. Dopiero wówczas zerwano definitywnie z tradycyjnym centralizmem, ukształtowanym w okresie monarchii absolutnej ugruntowanym przez Napoleona Bonaparte. Samorząd terytorialny wprowadzano stopniowo i powoli, ze znacznym opóźnieniem
w stosunku np. do państw niemieckich. W 1831 r. wprowadzona została zasada powoływania merów wyłącznie spośród pochodzących już z wyboru członków rad gminnych. Od 1848 r. merów wybierają rady, przestali oni być zatem funkcjonariuszami władzy centralnej. Samorządowy charakter, pod silnym jednak nadzorem administracji rządowej, nadała gminom ostatecznie ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowość prawną gmin,
a w 1871 r. za osoby prawa publicznego i związki samorządowe (w terminologii francuskiej "społeczności lokalne" czy, jak obecnie, "terytorialne") uznane zostały również departamenty. W tym samym roku powołano do życia komisje departamentalne - stałe organy wyłaniane przez rady generalne, mające za zadanie kontrolowanie działalności prefektów jako wykonawców uchwał rad. Przemiany te nie objęły okręgów, których rady okazywały
się stopniowo zbędne; zniesiono je ostatecznie w 1941 roku.
Należy przypomnieć, że wprowadzanie samorządu następowało we Francji bez przyjęcia tego terminu, znanego z Anglii i z Niemiec. Zamiast o "samorządzie", we Francji mówi
się o "administracji zdecentralizowanej" lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym względem ustawie z 2 marca 1982 r., o prawach i wolnościach gmin, departamentów
i regionów (te ostatnie dopiero wówczas stały się regularnymi jednostkami podziału terytorialno-administracyjnego). Powołana ustawa wprowadziła zasadę, zgodnie z którą "gminy, departamenty i regiony administrują się same w sposób wolny poprzez wybieralne rady". Ustawa zniosła dotychczasowe urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy, a mianowicie: w zakresie działania departamentu (czyli, jak określamy
w Polsce, zadań własnych departamentu) - przewodniczących rad generalnych oraz
w zakresie działania władzy centralnej - "reprezentantów państwa".
W 1983 r. stworzono ustawowe podstawy podziału zadań i kompetencji między gminy, departamenty, regiony i państwo, zastrzegając, że państwo ponosi odpowiedzialność
za prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej, jak również obrony i zatrudnienia.
W połączeniu ze znacznym zakresem władzy prefektów, oznacza to, że jednostkom samorządu terytorialnego pozostawiono sferę zadań stosunkowo ograniczoną w
porównaniu ze Szwecją czy Anglią.
Niemiecka konstrukcja samorządu terytorialnego zaczęła się kształtować jeszcze przed zjednoczeniem Niemiec w latach 1867-1871, choć ugruntowała się już po powstaniu
II Rzeszy, cały czas jednak w ramach poszczególnych państw (krajów) niemieckich. Pomiędzy państwami niemieckimi oraz Austrią, która znalazła się politycznie poza Niemcami dopiero w wyniku ich zjednoczenia, występowały pewne różnice w ustroju samorządu. Występują one i dziś w ramach Republiki Federalne Niemiec.
Dla kształtowania się konstrukcji w XIX w. największe znaczenie miał rozwój samorządu w najsilniejszym państwie niemieckim, tj. w Prusach. Początki nowoczesnego pruskiego samorządu gminnego sięgały 1794 L, a samorząd miejski powstał w 1807 roku. Ostateczny jednak kształt samorząd pruski uzyskał w latach 1872-1883. Była to konstrukcja dualistyczna, zakładająca daleko idące współistnienie w terenie organów reprezentujących władzę centralną (w Prusach struktury reprezentujące władzę centralną nazywano administracją państwową, a w Austrii administracją polityczną) i organów reprezentujących obywateli danej jednostki podziału terytorialno-?administracyjnego (samorząd terytorialny). Dualizm nie występował na szczeblu gminy, gdzie, ze względu
na zbędność odrębnych struktur rządowych, występował sam samorząd. Mógł on jednak nie wystąpić i wyżej, tyle że wówczas w danej jednostce nie było samorządu; wyłącznie administracja państwowa działała w pruskim obwodzie regencyjnym, jednostce znajdującej się pomiędzy powiatem a szczeblem najwyższym, tj. prowincją. Dualizm mógł, jak
w Austrii, być na tyle konsekwentny, że całkowicie oddzielano od siebie struktury administracji rządowej i struktury samorządu - organy samorządu miały przewodniczących odrębnych od organów administracji rządowej. Możliwe było jednak łączenie zadań organu administracji rządowej i przewodnictwa w kolegialnym organie wykonawczym samorządu; w Prusach starosta był jednocześnie przewodniczącym wydziału powiatowego, tj. organu wykonawczego powiatu. Organy wykonawcze samorządu w omawianych krajach były, warto podkreślić, tradycyjnie kolegialne. Dualizm wymaga podziału zadań: administracja państwowa zajmuje się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, a samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym. Może on jednak przejąć także wykonywanie pod nadzorem administracji państwowej (rządowej) określonych zadań tejże administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych.
Rozdział kompetencyjny nie oznaczał jednak pełnej równości administracji państwowej
i samorządu. Zgodnie z tradycjami monarchii absolutnej, organy samorządu nie mogły wkraczać w sferę działania administracji państwowej, nawet przez kontrolowanie jej działalności, podczas gdy organom administracji państwowej mogły przysługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu; nadzór, należy pamiętać, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i za pomocą środków określonych przez prawo (środków nadzorczych). Rozdziałowi zadań i kompetencji towarzyszyć też miał rozdział źródeł finansowania działalności administracji państwowej i samorządu, mający zapewnić samorządowi realną podstawę jego względnej samodzielności.
Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych z jej składników
(a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii, choć dokonują się
w nim dość daleko idące zmiany. W szczególności, w Republice Federalnej Niemiec,
w której określanie ustroju samorządu terytorialnego należy do kompetencji krajów związkowych, początkowo występowały różne typy ustrojowe. W Nadrenii-Palatynacie oraz w Badenii-Wirtembergii, a więc krajach historycznie (i geograficznie) najbliższych tradycjom francuskim, organ wykonawczy gminy był jednoosobowy. Przeciwieństwem tego "ustroju burmistrzowskiego" był "ustrój kolegialny", przyjęty w miastach Hesji
i Szlezwiku-Holsztynu, bliski tradycyjnym rozwiązaniom pruskim. Rozwiązanie pośrednie podziału zadań wykonawczych między burmistrza i radę stanowił przyjęty w Bawarii "południowoniemiecki ustrój radny". Występowała również miejscowa adaptacja angielskiego systemu samorządowego. Mianowicie w Północnej Nadrenii-Westfalii oraz
w Dolnej Saksonii rada, której przewodniczył burmistrz, powierzała sprawowanie administracji "dyrektorowi" miejskiemu lub gminnemu, działającemu z pomocą "wydziału administracyjnego" .
Obecnie, prawie wszystkie kraje niemieckie przyjmują jednak znacznie bardziej zbliżone do siebie rozwiązania, a mianowicie organ wykonawczy podstawowego wszędzie samorządu gminnego jest jednoosobowy, a wybiera się go w wyborach bezpośrednich.
Wobec tego, że Prusy wywarły w XIX w. ogromny wpływ na kształtowanie się systemów prawnych i administracyjnych w reszcie Europy Środkowej oraz w Europie Wschodniej, niemiecka konstrukcja samorządu wykroczyła dalece poza obszar dawnej Rzeszy Niemieckiej. Wystarczy tylko zwrócić uwagę na jej oddziaływanie na Polskę ?bezpośrednie w okresie rozbiorów, ale równie silne, pośrednie w okresie II Rzeczypospolitej oraz
o 1990 roku.
Bibliografia:
1) Hubert Izdebski ?Samorząd terytorialny. Podstawa ustroju i działalności?
2) Zygmunt Niewiadomski ?Samorząd terytorialny. Ustrój i Gospodarka?
3) Opracowania Dariusza Korpetta ?Samorząd terytorialny?