Postępowanie Administracyjne
Rozdział 1. Istota postępowania administracyjnego
1.1. Geneza postępowania administracyjnego
Źródła polskiego postępowania administracyjnego należy doszukiwać się w cesarstwie austriackim. Pierwsze polskie uregulowania w zakresie prawa administracyjnego podjęto w roku 1928. Były one niejako powieleniem regulacji przyjętych trzy lata wcześniej przez Austriaków.
Dla rozwoju postępowania administracyjnego w Polsce niezwykle istotnym wydarzeniem było powołanie Trybunału Administracyjnego w Austrii w 1875 roku. Miał on uprawnienia w zakresie uchylania orzeczeń władz administracyjnych1. Aby wyeliminować możliwość uchylenia decyzji przez Trybunał Administracyjny, organy administracyjne w swoim działaniu kierowały się jego orzecznictwem. Bardzo często austriacki Trybunał wydawał opinie na temat prawidłowości postępowania, a także rozstrzygał w kwestiach proceduralnych.
W późniejszych latach podjęto próbę kodyfikacji postępowania administracyjnego. Podstawą dla tego procesu było orzecznictwo Trybunału Administracyjnego. Kodyfikacji dokonano w roku 1925 wydając cztery następujące ustawy:
o ogólnym postępowaniu administracyjnym,
o prawie karnoadministracyjnym oraz postępowaniu karnoadministracyjnym,
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
regulacje wprowadzające powyższe ustawy2.
Wymienione ustawy weszły w życie 1 stycznia 1926 roku. W kolejnych latach poddawano je nowelizacji z zachowaniem zasadniczych regulacji. W roku 1950 wydano jednolity tekst ustaw. Kodyfikacji prawa o postępowaniu administracyjnym zaczęły dokonywać inne kraje: Polska i Czechosłowacja w 1928 roku oraz Jugosławia w 1930 roku. Po II wojnie światowej pojawiła się potrzeba kodyfikacji postępowania administracyjnego w krajach, które tego jeszcze nie dokonały oraz ponownej kodyfikacji w krajach, gdzie obowiązywała ona już wcześniej. I tak postępowanie administracyjne po II wojnie światowej skodyfikowano w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Jugosławii, Czechosłowacji, Polsce, Bułgarii, Niemczech, Hiszpanii, na Węgrzech i w wielu innych krajach.
Istotną datą dla rozwoju postępowania administracyjnego w Polsce było powołanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego w 1922 roku. Wzorowany był on na organie austriackim. Funkcjonował jako sąd z uprawnieniami kasacyjnymi, który zajmował się rozpatrywaniem spraw z zakresu prawa publicznego, gdzie dokonano naruszenia praw podmiotowych obywatela. Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym była odstępstwem od zapowiadanej Konstytucji marcowej, na mocy której utworzone miało być kilkuinstancyjne sądownictwo administracyjne oparte na współpracy sędziów i obywateli.
Po I wojnie światowej w Państwie Polskim funkcjonowało wiele różnych systemów prawa stosowane przez państwa zaborcze. Należało więc zunifikować system prawa, również administracyjnego. W związku z tym, 22 marca 1928 roku wydano trzy następujące rozporządzenia z mocą ustawy:
rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym3 - zostało zastąpione przez Kodeks Postępowania Administracyjnego w 1960 roku,
rozporządzenie o postępowaniu przymusowym w administracji4 - w zakresie należności pieniężnych zostało zastąpione w 1947 roku Dekretem o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych; w zakresie należności niepieniężnych zostało zastąpione przez w roku 1966 przez Ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
rozporządzenie o postępowaniu karnoadministracyjnym5 - obowiązywało do 1951 roku, kiedy zostało zastąpione przez Ustawę o odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenia honoru i godności żołnierskiej; w odniesieniu do postępowania przed organami administracji górniczej i morskiej obowiązywało do 1971 roku, gdy zostało zastąpione Ustawą przepisy wprowadzające Kodeks postępowania w sprawach wykroczenia.
Znaczenie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w powojennej Polsce było znacznie mniejsze niż obecne znaczenie Kodeksu postępowania administracyjnego. Pracownicy administracji państwowej często nie byli zaznajomieni z przepisami rozporządzenia. Dodatkowo, część aktów prawnych nie uwzględniało regulacji znajdujących się w rozporządzeniu.
W latach 40. XX wieku przeprowadzono proces dekodyfikacji postępowania administracyjnego, tj. wyodrębniano odrębne przepisy dotyczące problematyki tego właśnie postępowania. W roku 1946 wydano dekret dotyczący postępowania podatkowego, który ustanowił postępowanie podatkowe odrębnym, mimo tego, że oparty był na rozwiązaniach zawartych w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym6.
W roku 1950 ustanowiono wspólną uchwałę Rady Ministrów i Rady Państwa dotyczącą rozpatrywania i postępowania w kwestii odwołań, zażaleń i listów obywateli oraz krytyki prasowej. Jednoczesne funkcjonowanie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym i tej ustawy tworzyło dualizm prawa w obszarze administracyjnym. Problem ten został zlikwidowany dopiero przy wprowadzeniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Również w roku 1950 uchwalono ustawę o Prokuraturze Rzeczypospolitej, którą wprowadzono nadzór prokuratorski nad czynnościami administracyjnymi państwowych organów7.
W zakresie Najwyższego Trybunału Administracyjnego – po zakończeniu II wojny światowej nie został on reaktywowany. Wskutek tego sądowa kontrola administracji praktycznie przestała istnieć. Ponadto w tamtym okresie silnie ograniczona była prywatna przedsiębiorczość i obowiązywała reglamentacja dóbr. Aby kwestie te uregulować wydawano różnego rodzaju akty, które w praktyce zastępowały przepisy ustawowe. Pojawiła się więc duża różnica między regulacjami dotyczącymi postępowania administracyjnego o kształtem tego postępowania w praktyce.
W kolejnych latach pojawiła się potrzeba utworzenia nowego prawa o postępowaniu administracyjnym. Wynikało to z kilku przyczyn. Po pierwsze, funkcjonowały wówczas kolizyjne rozwiązania prawne, co nie powinno występować w systemie prawnym kraju. Po drugie, urzędnicy nie byli w odpowiedni sposób zaznajomieni z postepowaniem administracyjnym ówcześnie obowiązującym. Najważniejszym jednak powodem dla rozpoczęcia prac nad nowym prawem o postępowaniu administracyjnym była konieczność jego adaptacji do zmiany ustroju administracyjnego kraju i szeregu innych zmian z tym związanych, np.:
dopasowanie postępowania administracyjnego do terenowej struktury aparatu państwowego,
uzgodnienie instytucji skarg i wniosków zawartej w konstytucji z pozostałymi instytucjami prawa administracyjnego,
uwzględnienie roli prokuratury nadzorującej przestrzeganie prawa przez organy administracyjne.
Prace nad utworzeniem projektu prawa o postępowaniu administracyjnym rozpoczęły się w 1958 roku. Do tego celu została wyznaczona specjalnie powołana przez Prezesa Rady Ministrów komisja. Członkowie komisji opracowali 5 projektów kodeksu postępowania administracyjnego – piąta została wydrukowana i przekazana do dyskusji publicznej. W wyniku konsultacji społecznych powstała ostateczna wersja k.p.a., która została przedłożona Radzie Ministrów, a następnie Sejmowi. Do projektu zostało zgłoszonych 99 poprawek przez Sejmową Komisję Spraw Wewnętrznych. Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony jako ustawa 14 czerwca 1960 roku, a w życie wszedł 1 stycznia 1961 roku8. Drugą połowę 1960 roku przeznaczono na przeszkolenie pracowników administracji, utworzenie odpowiednich formularzy itd. 9
Przez kolejnych 19 lat k.p.a. funkcjonował bez zmian. W roku 1977 zaproponowano nowelizację w celu dostosowania kodeksu do systemu administracji terenowej. Pragnięto również udoskonalić go korzystając z tych kilkunastu lat doświadczenia. Najistotniejsze postulaty dotyczące nowelizacji k.p.a. dotyczyły następujących elementów:
rozszerzenie zakresu stosowania kodeksu,
ponowne zastosowanie możliwości podjęcia środków prawnych od decyzji administracyjnych wydawanych w pierwszej instancji,
uzupełnienie zasad ogólnych,
określenie zasad rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy sądami a instytucjami administracyjnymi,
dokonanie regulacji w zakresie wzruszania decyzji administracyjnych,
wdrożenie kontroli sądowej odnośnie decyzji administracyjnych10.
Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego została zapoczątkowana przez następujące komisje sejmowe: Komisję Prac Ustawodawczych oraz Komisję Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska11. W celi nowelizacji utworzono specjalną podkomisję, która zajmowała się kwestią k.p.a. W ramach prac korzystano z opinii eksportów, zdania opinii publicznej, a także wyników badań kontroli sądowej administracji w innych państwach. Prace nad nowelizacją kodeksu w Sejmie trwały od października 1979 roku do końca stycznia 1980 roku. 31 stycznia 1980 roku uchwalono Ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego12.
W kolejnych latach do k.p.a. wprowadzano jedynie niewielkie zmiany. Istotne modyfikacje wdrożono dopiero w 1990 roku w związku z przywróceniem samorządu terytorialnego w Polsce. Zmiany te wprowadzono przy pomocy Ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego13. W ramach tego aktu należy wyróżnić dwie szczególnie istotne modyfikacje w stosunku do wersji poprzednio obowiązującej:
możliwość zaskarżania decyzji organów administracji wskutek ich niezgodności z prawem – rozwiązanie to można było stosować do wszystkich spraw oprócz wyjątków zapisanych w ustawie;
wszystkie przepisy, które ograniczały dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych utraciły swoją moc (z pewnymi wyjątkami określonymi w ustawie).
Kolejne zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzono w latach 2002-2006. Były to między innymi: informatyzacja podmiotów wypełniających zadania publiczne, wprowadzenie dwóch instancji sądownictwa administracyjnego, wdrożenie komunikacji elektronicznej w organach administracji publicznej. Ustalono także przepisy w zakresie sporządzania i doręczania pism w formie elektronicznej14.
W latach 2009-2010 wprowadzano w k.p.a. kolejne zmiany. Dotyczyły one między innymi przedstawiania odpisu pełnomocnictwa, informatyzacji organów administracji, wyłączenia członka samorządowego kolegium z postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy jeśli uczestniczył w podejmowaniu decyzji objętej wnioskiem.
W latach 2011-2016 wprowadzono w kodeksie postępowania administracyjnego kolejne zmiany, nie były one jednak bardzo istotne. Wśród aktów zmieniających k.p.a. w tych latach wymienić można:
Ustawę zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa15,
Ustawę o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw16,
Ustawę o petycjach17,
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/1318,
Ustawę o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji19.
Obecnie zastosowanie postępowania administracyjnego przydatne jest w znacznie większej ilość spraw niż kodeks postepowania karnego lub cywilnego. Znajomość tych procedur jest niezwykle istotne dla współczesnych prawników20.
1.2. Pojęcie postępowania administracyjnego
W literaturze przedmiotu funkcjonują różne pojęcia postępowania administracyjnego. W poniższej tabeli zaprezentowano wybrane definicje.
Tabela 1. Wybrane definicje postępowania administracyjnego
AUTOR
DEFINICJA
A. Paduch
Postępowanie administracyjne to regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania (uczestników postępowania) w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej21.
E. Ochendowski
Pod pojęciem postępowania administracyjnego rozumieć będziemy zespoły przepisów, które:
1. normują tryb powstawania zewnętrznych indywidualnych aktów administracyjnych ustalających lub tworzących pewne uprawnienia (np. pozwolenie wodnoprawne) czy obowiązki (np. nakaz sanitarny),
2. regulują przymusowe wykonanie indywidualnych aktów administracyjnych lub obowiązków wynikających wprost z ustawy lub innego aktu normatywnego (jak. np. obowiązek poddania się pewnym szczepieniom ochronnym)22.
M. Wierzbowski,
M. Szubiakowski,
A. Wiktorowska
(...) można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysługują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania23.
A. Gorgol
(...) określony tryb działań organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków nie podporządkowanych im służbowo konkretnych podmiotów24.
Analizując poszczególne definicje należy zwrócić uwagę, że mogą one opisywać postępowanie administracyjne w dwóch płaszczyznach:
rzeczowej – jako dział prawa, zespół przepisów,
czasowej – jako ciąg czynności, tryb działań.
Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, czyli sprawa, w której organy administracji publicznej wydają decyzję co do obowiązków lub uprawnień indywidualnego podmiotu25.
Głównym celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Może to nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której norma prawa materialnego zostanie prawidłowo zastosowana. Po drugie, dzięki osiągnięciu sprawiedliwości proceduralnej (zabezpieczenie indywidualnego podmiotu przed niesprawiedliwością organów administracji).
Wyróżnia się cztery podstawowe funkcje postępowania administracyjnego:
ochrona społecznych i indywidualnych interesów,
gwarancja stosowania materialnego prawa administracyjnego,
zapewnienie efektywnego działania jednostek i instytucji administracyjnych,
tworzenie pozytywnej postawy wobec prawa26.
Prawo o postępowaniu administracyjnym ma więc chronić społeczeństwo przed niedociągnięciami administracji publicznej, porządkować działanie tej administracji oraz stanowić dla niej instrument do prawidłowego funkcjonowania. Znaczenie postępowania administracyjnego jest więc bardzo istotne, zarówno ze względu na społeczeństwo, jak i same organy administracji publicznej.