Samorząd terytorialny - procedura powstawanie budżetu gminy

System budżetowy państwa stwarza prawne, organizacyjne i planistyczne ramy dla gospodarki budżetowej. Pojęciem gospodarka budżetowa określa się wszystkie czynności podejmowane przez naczelne organy władzy państwowej oraz centralne i terenowe organy administracji rządowej wraz z podporządkowanymi im jednostkami organizacyjnymi – w zakresie planowania dochodów i wydatków oraz gromadzenia i wykorzystania środków budżetu państwa – zgodnie z wyznaczonymi tym organom ustawowo zadaniami podlegającymi finansowaniu budżetowemu.

Definiując system budżetowy należy koncentrować uwagę na czterech podstawowych jego elementach.
1) na ramach prawnych. Określających za pomocą odpowiednich przepisów ustawowych – zarówno ustawy o podstawowym legislacyjnie znaczeniu, jaką jest ustawa konstytucyjna, jak i innych ustaw oraz aktów prawnych niższego rzędu – organizację i sposób funkcjonowania gospodarki budżetowej;
2) na strukturze organów władzy państwowej oraz organów administracji rządowej, kierujących i zarządzających gospodarką budżetową zgodnie z przyznanymi im ustawowo kompetencjami;
3) na dochodach i wydatkach budżetowych, których konstrukcja i dobór powinny być dostosowane do funkcji budżetu, a szczególnie do celów formułowanych w ramach polityki budżetowej państwa, która jest ściśle powiązana z polityką finansową, gospodarczą i społeczną państwa;
4) na urządzeniach planistycznych, a szczególnie na corocznie ustalanym – w formie ustawy – planie dochodów i wydatków budżetowych, odnoszących się do ogółu organów państwowych i innych podmiotów gospodarki budżetowej, o obligatoryjny dla tych pomiotów charakterze – zapewniającym z jednej strony nie mniejsze od ustawowo ustalonej wysokości wpłaty do budżetu, a z drugiej strony nie większe od ustawowo ustalonej wysokości wydatki budżetowe(wydatków tych nie można zwiększać bez odpowiedniego ku temu uprawnieniu ustawowego nawet w przypadku osiągnięcia dochodów większych od zaplanowanych), stanowiąc podstawę dosyć sztywnych rygorów gospodarki budżetowej.

Wraz z ewolucją systemu budżetowego wystąpiło rozszczepienie gospodarki publicznej poza samą gospodarkę budżetową. System budżetowy stał się jednym z ogniw, zresztą najważniejszym, funkcjonującym obok innych ogniw finansów publicznych – jak budżety samorządowe , fundusze pozabudżetowe, ubezpieczenia społeczne i inne. Funkcjonowanie systemów finansowych odnoszących się do każdego z tych pozabudżetowych ogniw finansów publicznych wyróżnia: pochodzenie i formy występowania dochodów oraz przeznaczenie i formy występowania wydatków.Inny może być tym samym charakter każdego z pozabudżetowych systemów finansów publicznych poszczególnych systemów, i inne znaczenie polityczno-ustrojowe oraz społeczno-ekonomiczne tych systemów.Stanowi to o zasadności – przy znacznej rozmaitości zadań nowoczesnego państwa – wielości systemów obejmujących finansami publicznymi.W każdym razie poszczególne pozabudżetowe systemy finansów publicznych obejmują te same co system budżetowy, elementy: każdy z tych systemów musi się opierać na odrębnej podstawie prawnej i odrębnych zestawieniach każdego z tych systemów funduszów redystrybucyjnych, zarządzanych przez określone ustawowo organy państwa lub inne podmioty gospodarki publicznej.

W nauce finansów oraz w nauce prawa finansowego formułowane są zasady budżetowe, które wyrażają postulaty reprezentantów tych nauk wobec praktyki legislacyjnej zajmującą się konstrukcją systemu budżetowego.Zasady budżetowe dotyczą w szczególności tych cech gospodarki budżetowej – w znaczeniu ogółu czynności związanych z gromadzeniem i rozdzielaniem środków budżetowych, które są uważane za najważniejsze dla właściwej realizacji funkcji budżetu.

Zasady dotyczące współczesnej gospodarki budżetowej wywodzą się w większości z zasad sformułowanych jeszcze w XIX-wiecznym państwie liberalnym, w którym przywiązywano największe znaczenie do funkcji politycznej budżetu, tzn.kontroli ze strony władzy ustawodawczej(parlamentu) gospodarki finansowej władzy wykonawczej(rządu). Treść tych zasad podlegała modyfikacjom zarówno ze względu na rozwój poglądów wyrażanych w nauce na temat cech wyrażających budżet państwa wraz z wzrastającym, w warunkach rozmijającego się wciągu XIX i XX wieku interwencjonizmu państwowego, znaczeniem funkcji społeczno-ekonomicznych budżetu, jak i ze względu na zmienność warunków społeczno-gospodarczych, w których budżet funkcjonuje.

Mimo związanej z tym rozmaitości i zmienności zasad budżetowych można zestawiać listę typowych zasad odnoszących się do gospodarki budżetowej wszystkich współczesnych państw, reprezentując zarazem najczęściej zdarzające się w praktyce odchylenia od tych zasad , uzasadnione odmiennością społeczno-gospodarczych warunków funkcjonowania budżetu, a często także szczególnym znaczeniem przywiązywanym do rozmaitych jego funkcji, treści i form w poszczególnych krajach.Zalicza się do nich – przy odpowiednim oczywiście przystosowaniu poszczególnych zasad do ustrojowych i społeczno-ekonomicznych warunków funkcjonowania budżetu w rozmaitych państwach – następujących zasad:
· Jedność budżetu,
· Powszechność (zupełność) budżetu,
· Zrównoważenie dochodów i wydatków budżetowych,
· Roczność planowania budżetu.
Są one traktowane na ogół jako podstawowe zasady gospodarki budżetowej i uzupełnia się je zasadami: szczegółowości, przejrzystości, jawności i operatywności oraz innymi, stanowiącymi rozwinięcie zasad podstawowych.

Podstawowe zasady gospodarki budżetowej mogą być traktowane jako zasady wyrażające reguły ograniczające swobodę działania ogółu podmiotów gospodarki budżetowej. Zasady te zostają potwierdzone przepisami prawnymi, które muszą być przestrzegane przez wszystkie podmioty, wraz z podporządkowanymi im jednostkami organizacyjnymi gospodarki budżetowej, dla zapewnienia skutecznej realizacji funkcji budżetu.Może to stwarzać czasem pewne trudności przy próbach konsekwentnego opierania na tych zasadach planowania budżetowego oraz realizacji zaaprobowanych przez parlament planów budżetowych, poszczególnie zasady nie muszą bowiem zawsze odpowiadać realiom społeczno-gospodarczym, w których te podmioty funkcjonują. Nie uniknione w praktyce staje się w związku z tym przystosowanie w przepisach budżetowych zasad gospodarki budżetowej do warunków miejsca i czasu. Można to traktować jako metodę łagodzenia rygoryzmu właściwego finansowaniu budżetowemu.
W organizowaniu budżetowych przepływów redystrybucyjnych w celu realizacji zadań obejmowanych ustawami budżetowymi zalicza się państwowe organy gospodarki budżetowej i inne jednostki czynne lub bierne.

Czynnymi (aktywnymi)podmiotami gospodarki budżetowej są te organy władzy państwowej i administracji rządowej lub także inne jednostko gospodarki państwowej, które mogą w ustawowo określonym trybie stanowić o wielkości dochodów i wydatków obejmowanych projektem ustawy budżetowej oraz o wprowadzanych do tej ustawy zmianach w trakcie wykonywania uchwalonej ustawy.Jednostki nie mające tych kompetencji są zobowiązane do przekazywania organom, którym są organizacyjnie podporządkowane informacji potrzebnych tym organom dla właściwego wypełnienia funkcji czynnych podmiotów gospodarki budżetowej.

Biernymi podmiotami gospodarki budżetowej są wszelakie podmioty działalności gospodarczej(w szerokim tego pojęcia znaczeniu)- bez względu na ich formę własnościową – obciążone świadczeniami na rzecz budżetu państwa oraz korzystające ze świadczeń budżetowych.Oznacza to, że mogą być nimi zarówno organy państwowe, będące czynnymi podmiotami gospodarki budżetowej, jak i podporządkowane tym organom jednostki organizacyjne, nie mające kompetencji czynnych podmiotów gospodarki budżetowej, które są realizatorami dochodów i wydatków budżetowych, czyli inaczej mówiąc te wszystkie państwowe jednostki działalności gospodarczej, które dokonują wpłat do budżetu z tytułu prowadzonej działalności. Biernymi podmiotami gospodarki budżetowej są również wszelkie niepaństwowe podmioty działalności gospodarczej w szerokim tego pojęcia znaczeniu (przedsiębiorstwa prywatne i spółdzielcze, gospodarstwa konsumenckie itp.)obciążone świadczeniami na rzecz budżetu lub korzystające ze świadczeń budżetowych w wysokości wynikającej z ustawowego unormowania tych świadczeń.

Jednym z licznych organów prowadzących procedurę tworzenia budżetu jest Gmina. Gmina realizuje zadania publiczne(o znaczeniu lokalnym), a więc do zakresu działania gminy należą sprawy związane z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych.Zaspokojenie tych potrzeb przestaje być domeną państwa.Gmina wykonuje te zadania w imieniu własnym, a nie w imieniu państwa, czyni to na własną odpowiedzialność, co z kolei oznacza, że staje się ona samodzielnym podmiotem, a państwo(rząd)- poza przypadkami określonymi w przepisach – nie może wkraczać w sferę jej działalności.
Gmina uzyskuje osobowość prawną, co w konsekwencji oznacza, że staje się ona uczestnikiem obrotu gospodarczego. Może posiadać własny majątek samodzielnie nim zarządzać, zaciągać zobowiązania.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania własne obejmują w szczególności następujące dziedziny:
· Ład przestrzenny, gospodarkę terenu i ochronę środowiska,
· Gminne drogi, ulice, mosty, place
· Wodociągi zaopatrzenie w wodę, kanalizację, oczyszczalnie, energię elektryczną i cieplną,
· Lokalny transport zbiorowy
Ochronę zdrowia
· Pomoc społeczną
· Oświatę, w tym szkoły podstawowe, przedszkola itp.
· Kulturę fizyczną
· Targowiska i hale targowe itp.

Gmina ma prawo do podejmowania każdej sprawy o charakterze publicznym i znaczeniu lokalnym.Oprócz zadań własnych, gmina na podstawie art.8 ustawy o samorządzie terytorialnym realizuje także zadania zlecone, na których realizację gmina uzyskuje środki od państwa.Gminy mogą prowadzić działalność gospodarczą, przy czym działalność ta powinna być ukierunkowna przede wszystkim na zadania o charakterze użyteczności publicznej, czyli na zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności. Jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne, gmina może prowadzić także działalność nastawianą na zysk w celu pozyskania dodatkowych dochodów.

Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Samodzielność w tym zakresie powinna oznaczać, iż gmina związana jest tylko i wyłącznie przepisami prawa.Plan dochodów i wydatków gminy uchwalony jest z mocy prawa na okres jednego roku kalendarzowego.Projekt budżetu opracowuje zarząd na podstawie prawa budżetowego oraz wskazówek rady gminy, uchwala natomiast rada gminy.Projekt budżetu powinien być przedłożony radzie15 listopada, natomiast uchwala się go do końca roku poprzedzającego rok budżetowy, tzn. do 31 grudnia. Ustawa dopuszcza możliwość nie uchwalenia budżetu w wymienionym wyżej terminie i wówczas podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu.Sytuacja taka trwać może jednak nie dłużej niż do 31 marca roku budżetowego. Jeżeli rada gminy nie uchwali w tym trybie budżetu(do końca roku budżetowego) dotyczy tylko obligatoryjnych zadań własnych i zadań zleconych gminie.

Dochodami gminy są:
· Podatki, opłaty inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy;
· Dochody z majątku gminy;
· Subwencja ogólna z budżetu centralnego;
· Subwencja oświatowa;
Ponadto dochodami gminy mogą być:
· Nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych
· Dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gmin oraz na realizację zadań zleconych przez administrację rządową
· Spadki, darowizny
· Inne dochody

Biorąc po uwagę sposób, w jaki ustawa wymienia dochody gmin, i ich ogólność, należy stwierdzić, iż to wyliczanie nie stanowi jeszcze bezpośredniej podstawy do ich uzyskania. Konkretyzację tych dochodów oraz określenie warunków ich uzyskania stanowi ustawa z 10 grudnia 1993r. O finansowaniu gmin(dz, u nr, 129 poz 600; z 1994., nr 105, poz. 509; z 1995r. , nr 124, poz. 601; nr154, pz.794; z 1996r., nr 149, poz.704; nr156, poz.774)
W myśl art.4 tejże ustawy dochodami gmin są:
1) wpływy z następujących podatków ustalonych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw:
a) podatku rolnego
b) od nieruchomości
c) leśnego
d) od środków transportu
e) od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacone w formie kary podatkowej
f) od spadków i darowizn
g) od posiadania psów
2) wpływy z opłat
a) skarbowej
b) eksploatacyjnej, uiszczanej przez podmioty gospodarcze na podstawie ustawy z 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr7,poz.96).
c) lokalnych;
d) innych pobieranych na podstawie odrębnych przepisów;
3) udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości:
a)16% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy, od 1997r. – 17%;
b)5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, mających siedzibę na terenie gminy;
4) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gmin, w tym dochody z kar i odsetek oraz wpłaty od jednostek gospodarki pozabudżetowej gmin;
5) dochody z majątku gminy;
6) subwencja ogólna
7) subwencja oświatowa
Ponadto dochodami gminy w myśl art.5 ustawy o finansowaniu gmin są:
8) dotacje celowe budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych gmin;
9) wpływy z samoopodatkowania;
10) spadki, zapisy, darowizny;
11) odsetki od środków finansowych gmin gromadzonych na rachunkach bankowych i odsetki od pożyczek udzielanych przez gminy;
12) odsetki nieterminowo regulowanych należności z tytułu podatków, opłat, subwencji ogólnej oraz subwencji oświatowej;
13) dotacje z funduszów celowych;
14) dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom;
15) wpłaty z zysku od przedsiębiorstw państwowych, które stały się przedsiębiorstwami komunalnymi;
16) inne wpływy należne gminom na podstawie odrębnych przepisów

W odniesieniu do podatków i opłat stanowiących dochody gminy i wpłacanych bezpośrednio na rachunek gminy, wójt lub burmistrz posiada kompetencje udzielania w tym zakresie ulg. Odroczeń, umorzeń oraz stosowania zaniechania poboru. Natomiast w zakresie podatków i opłat stanowiących dochody gmin, a realizowanych przez urzędy skarbowe, uprawnienia te może realizować wyłącznie na wniosek lub za zgodą zarządu gminy. Przy tym istotne jest to, że w obu przypadkach skutki podjętych decyzji nie stanowią podstawy do zwiększenia subwencji ogólnej z budżetu państwa.

Wykonany przegląd systemu zasilania budżetu gminy skłania nas do wniosku, że w systemie zasilania budżetu gmin zaszły istotne zmiany. Pojawiły się nowe źródła zasilania, a przede wszystkim:
Możliwość korzystania z pożyczek i kredytów;
Możliwość emitowania papierów wartościowych;
Zasilanie wpływami z samoopodatkowania mieszkańców gminy;
Pozyskiwanie odsetek od środków finansowych na rachunkach bankowych;

W myśl art..22 ustawy o finansowaniu gmin, gminy mogą zaciągać kredyty i pożyczki na:
· Pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu gminy;
· Finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy; z tym, że kredyty i pożyczki przeznaczone na finansowanie wydatków, nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach gminy, mogą być zaciągnięte do wysokości określonej w budżecie gminy.

Łączna kwota przypadająca do spłaty w danym roku rat kredytów i pożyczek przeznaczonych na finansowanie wydatków, nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy, oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń wraz z należnymi w danym roku papierów wartościowych, wyemitowanych przez gminę, pomniejszone o kwotę zaciągniętych przez gminę kredytów i pożyczek, dla których ustawiono zabezpieczenie na mieniu gminy, nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów budżetu gminy.

Gmina ma prawo emitowania papierów wartościowych, ale o zamiarze emisji zarząd gminy informuje właściwą regionalną izbę obrachunkową, która podaje do publicznej wiadomości swoją opinię. Ponadto zasady emisji papierów wartościowych przez gminy oraz zasady dopuszczenia ich do publicznego obrotu określają odrębne przepisy.

Istotne znaczenie ma zasilanie budżetu gminy dochodami z majątku. Stanowią je m.in. wpływy ze sprzedaży majątku , jego dzierżawy, wynajmu.

Gminy mogą prowadzić działalność gospodarczą w zakresie użyteczności publicznej, wchodzić raportem rzeczowym w różnego rodzaju spółki, angażować kapitały pieniężne.

W tym przypadku gdy gmina podejmuję się – w drodze umowy lub poro
zumienia – realizacji wspólnych zadań z inną gminą bądź z innym podmiotem , środki przekazywane przez tę gminę lub inny podmiot zalicza się do dochodów gminy realizującej zadanie.

Gminy mają też uprawnienia do zasilania budżetu poprzez saoopodatkowanie. Decyzję o samoopodatkowaniu gmina podejmuje po przeprowadzeniu referendum. Jednak – jak dotychczas- gminy nie uzyskały pełnego władztwa podatkowego dotyczącego prawa do nakładania podatków, określenia w pełni ich wysokości, byłoby to istotne uprawnienie w zakresie podatków i opłat lokalnych, jak również uzyskanie refundacji z budżetu państwa w przypadku zwolnienia od podatki, np. nieruchomości , na mocy przepisów prawa.

Mimo, iż gmina jest zasilana z wielu źródeł, środki te są na ogół niewystarczające, stąd potrzeba ich równoważenia poprzez system subwencji.
Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje dwa typy subwencji. Oświatową oraz ogólną.

Z łącznej kwoty subwencji ogólnej wydziela się subwencje za zadania oświatowe(tj. na prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz udzielanie dotacji szkołom podstawowym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne) w wysokości nie mniejszej niż 6.6% planowanych dochodów budżetu państwa.

Z kwoty subwencji oświatowej wydziela się rezerwę w wysokości 0.5%, pozostałą część rozdziela się między gminy według reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej.

Pozostałą część subwencji ogólnej(po wydzieleniu jej części na cele oświatowe) dzieli się następująco: odlicza się 1% od pozostałej kwoty subwencji ogólnej na rezerwę subwencji. Pozostał część rozdziela się miedzy wszystkie gminy proporcjonalnie do przeliczanej liczby mieszkańców w poszczególnych(wskaźniki przeliczeniowe dotyczące wielkości gminy pod względem liczby mieszkańców określa ustawa).

Rezerwą subwencji dysponuje – w porozumieniu z ogólnopolską reprezentacją gmin -– Minister Finansów i przeznacza ją na pomoc gminom w przypadkach losowych, z tym że ogólna kwota tych środków nie może przekroczyć 10%.

Z subwencji wyrównawczej mogą korzystać te gminy, których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest mniejszy od 85% analogicznego średniego wskaźnika dla wszystkich gmin.

Wysokość należnej gminie subwencji wyrównawczej oblicza się mnożąc liczbę stanowiącą 90% różnicy 85% wskaźnika podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w kraju i wskaźnika podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w gminie przez liczbę mieszkańców gminy i przez wskaźnik określający dla roku kalendarzowego relacje planowanych dochodów budżetu państwa do tych dochodów zrealizowanych w I półroczu.

Gminy, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w gminie jest wyższy niż 150% wskaźnika dochodów podatkowych w kraju, zobowiązane są do wpłat na rachunek subwencji ogólnej krajowej.

Wpłaty te są tym wyższe, im wskaźnik dochodów na 1 mieszkańca w gminie jest wyższy od średniej krajowej i waha się od 10% do 30% nadwyżki.

Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje również możliwość uzupełnienia dochodów gmin poprzez dotacje celowe. W myśl art19, gminom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej przyznawane są z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań.
Dotacje te powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wypełnienie zleconych zadań . Dotacje te podlegają zwrotom do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało zrealizowane.

Ponadto z budżetu państwa mogą być udzielone dotacje celowe na dofinansowanie następujących zadań własnych gmin.
· Inwestycji realizowanych [przez gminy
· Zadań z zakresu pomocy społecznej
· Prowadzenia szkół ponadpodstawowych i placówek oświatowych przekazywanych gminom na ich wniosek jako zadanie własne

Dotacje na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych oraz dotacje na szkoły ponadpodstawowe są udzielane przez kuratorów oświaty. Natomiast pozostałe dotacje są udzielane przez wojewodów.

Łączna wysokość dotacji przyznawanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez gminę nie może przekroczyć 50% wartości kosztowej inwestycji, z tym że wysokość dotacji w danym roku – z wyjątkiem inwestycji szkół placówek oświatowych – nie może przekroczyć:
· W pierwszym roku realizacji inwestycji –80% kwoty środków planowanych na budżecie gminy na finansowanie tej inwestycji;
· W kolejnych latach 120% kwoty środków planowanych z budżetu gminy w danym roku na finansowanie inwestycji.

Gmina , która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie dotowanej inwestycji(z wyjątkiem oświatowych)środków z budżetu gminy na kwocie wymaganej, jest zobowiązana do zwrotu dotacji przyznanej w danym roku, w terminie uzgodnionym z wojewodą. Nie później jednak niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała tę dotację.

Obok ustawy o samorządzie terytorialnym oraz o finansowaniu gmin trzecim podstawowym aktem prawnym regulującym zasady gospodarki finansowej jest ustawa z 5 stycznia 1991r. Prawo budżetowe(Dz. U. Z 1993, nr72, poz. 344 zpóźn. Zm.)

Dochody budżetu gminy planuje się i uchwala co najmniej w podziale według ważniejszych źródeł, natomiast wydatki – w układzie klasyfikacji budżetowej (art.37 prawa budżetowego). Z mocy ustawy w toku wykonywania budżetu obowiązują następujące zasady:
· Pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami;
· Realizacja dochodów budżetowych następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;
· Dokonywanie wydatków budżetowych występuje w granicach kwot określonych w budżecie zgodnie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny;
· Zlecanie zadań powinno występować na zasadzie wyboru najbardziej korzystnej oferty wykonania;
· Wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, mogą być pokrywane z budżetu bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel, powinny one być zrefundowane w trybie przemieszczeń;
· Zwiększenie wydatków może odbywać się w granicach planowanych rezerw;
· Dotacje celowe przyznane gminom na realizację zadań zleconych nie wykorzystane w danym roku, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane(art..45 prawa budżetowego).

W przypadku stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach, opóźnień w realizacji zadań, nadmiarem środków , jak również naruszeniem zasad gospodarki finansowej winno nastąpić blokowanie planowych wydatków. Decyzję w zakresie całego budżetu gminy powinna podjąć rada gminy.

Wykonanie budżetu gminy podlega kontroli rady gminy, przy czym roczne sprawozdanie z wykonania budżetu opracowuje zarząd gminy, a rada rozpatruje go do 30 kwietnia po roku sprawozdawczym. Wójt lub burmistrz sprawozdanie to przesyła regionalnej izbie obrachunkowej oraz właściwemu urzędowi statystycznemu.

Rozwiązania szczegółowe wymienionych ustaw wskazuje, że w zasadzie gminy nie mają bezpośredniego wpływu na zwiększenie zasobności i stabilności źródeł dochodów. Bezpośrednie oddziaływanie miałoby wtedy miejsce, gdyby gminy mogły kształtować (oczywiście w pewnym zakresie) elementy struktury podatkowej. Takich uprawnień gminy jedna nie mają- poza marginalnymi w podatkach lokalnych. Nie mają wpływu bowiem na kształtowanie zbioru podatków, przedmiotów opodatkowania, z wyjątkiem niewielkiego wpływu na wysokość stawek podstawowych w podatkach lokalnych. Na przykład wysokość stawek podatku rolnego określona jest ustawowo i rola gminy ogranicza się tylko do poboru oraz obligatoryjnego udzielania określonych rodzajów ulg.

Podobna sytuacja występuje w podatku od środków transportowych, gdzie stawki określane są przez Ministerstwo Finansów, natomiast rady gminy posiadają jedynie uprawnienia do ich ewentualnej obniżki. Rady gmin mają upoważnienia do określenia stawek w podatku od nieruchomości i podatku od posiadanych psów oraz we wszystkich rodzajach opłat, ale jedynie do ograniczonej przez ustawodawcę wysokości. Tak więc rola gmin w poszukiwaniu określonych prawem dochodów jest w zasadzie bierna. Znikomy jest e też ich wpływ na wysokość pozyskiwanych środków, dotyczy to również rozliczanej przez Ministra Finansów dotacji wyrównawczej, która wynika raczej z możliwości finansowych państwa, a nie z potrzeb gmin. Aktywna rola gminy głównie występować więc może w zakresie dochodów z majątku gminy, choć z drugiej strony majątek ten, ze względu na spełnione funkcje, z reguły jest mało produktywny.

Projekt założeń polityki gospodarczo-społecznej i budżetu są budowane w zgodności z sobą. Podstawowa konstrukcja budżetu jest oparta na zasadzie jedności materialnej. Według tej zasady ze wszystkich wpłat dokonywanych do budżetu jest tworzony jeden fundusz budżetowy. Tym samym zasada ta nie pozwala na łączenie poszczególnych rodzajów dochodów budżetowych z konkretnymi wydatkami.
Całość procedury budżetowej obejmuje cztery etapy:
1) opracowanie projektu budżetu;
2) uchwalenie budżetu;
3) wykonanie budżetu;
4) sprawozdawczość i kontrolę wykonania budżetu

W pierwszym etapie – opracowania projektu budżetowego – można wyróżnić kilka podetapów. Poszczególne etapy zaś, związane z opracowaniem budżetu państwa, zostały zastrzeżone do kompetencji ściśle określonych w przepisach organów administracji rządowej. Do organów centralnych, które zajmują się opracowaniem budżetu państwa , zalicza się: Radę Ministrów, Ministerstwo Finansów i poszczególne ministerstwa branżowe, wraz z podległymi im jednostkami.

We wstępnym podetapie prowadzone są prace przygotowawcze. Rada Ministrów ustala wytyczne i zasady założeń polityki społeczno-gospodarczej i budżetu państwa. Wytyczne te określają podstawowe założenia oraz określają terminy opracowania planu budżetowego. Na podstawie tych wytycznych Minister Finansów opracowuje i wydaje wytyczne szczegółowe, tzw. notę budżetową , dotyczące trybu i formy sporządzenia projektu budżetu państwa. Oprócz zagadnień natury formalnej, w nocie budżetowej są zawarte również postulaty merytoryczne w postaci zaleceń i wskaźników dotyczących kształtowania się ważniejszych dochodów i wydatków, w tym środków wyrównawczych dla gmin.
Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Senatowi:
1) roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej
2) roczne i wieloletnie programy koniunktury gospodarczej oraz długookresowe programy działań gospodarczych państwa( w tym sektorze)
3) z własnej inicjatywy lub na wniosek sejmu – informacje analizy i oceny sytuacji społeczno gospodarczej.

Horyzont czasowy oraz zakres programów określa Rada Ministrów w zależności od stanu gospodarki i warunków międzynarodowych. Następnie są prowadzone prace w poszczególnych ministerstwach i urzędach centralnych wstępne wersje projektów budżetów resortowych są one przekazywane do Ministerstwa Finansów.
Projekt budżetu pod obrady Rady Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i przedstawia Sejmowi i Senatowi w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Na jesiennej sesji Sejmowi Minister Finansów przedstawia expose` budżetowe, czyli referat określający główne założenia projektu budżetu państwa i polityki finansowej rządu w roku planowanym. Do prac Sejmowej komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów włączają się też inne komisje sejmowe. Po zakończeniu prac komisji odbywa się debata sejmowa nad projektem budżetu. Sprawozdania i wnioski komisji stanowią podstawę ogólnej debaty budżetowej, przy czym posłowie mają prawo zgłaszania poprawek zarówno do projektu budżetu , jak też do wniosku Komisji.

Uchwalana przez Sejm ustawa jest przedstawiona senatowi, który może zgłosić swe uwagi i poprawki. Następnie ustawa wraca do sejmu i odbywa się głosowanie nad budżetem, z uwzględnieniem wniesionych poprawek. Sejm może te poprawki odrzucić , z tym ze wymagana jest wtedy kwalifikowana większość głosów. Uchwalenie budżetu następuje w formie ustawy budżetowej, która jest ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Najpierw jednak ustawa musi być podpisana przez prezydenta.

Charakterystyczną cechą wykonania budżetu jest jego zdekoncentrowanie, z tym że odbywa się ono pod nadzorem i kierunkiem organów wyższego stopnia. Organy wykonujące budżet można podzielić na cztery grupy:
1) organy ustalające zasady prawne wykonania budżetu(sejm senat rada ministrów minister finansów ministrowie resortowi)
2) organy sprawujące nadzór nad wykonywaniem budżetu (Rada Ministrów, Minister Finansów wraz z izbami skarbowymi i urzędami skarbowymi);
3) organy wykonujące kasową obsługę budżetu(Narodowy Bank Polski)
4) organy bezpośrednio realizujące wydatki
Istotne zasady przy wykonywaniu budżetu:
1) Terminowość realizacji dochodów określonych w budżecie: planach finansowych poszczególnych podmiotów gospodarki budżetowej.
2) Dyscyplina finansowa dokonywania wydatków budżetowych tzn. dokonywania ich zgodnie z ich planowym przeznaczeniem oraz w ramach kwot określonych w budżecie ważny jest fakt , iż w trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększać wydatków(gdyż kwoty te stanowią ich górna granicę), określonych stosownymi przedziałami klasyfikacji budżetowej, wprowadzenie natomiast poprawek do istniejącego podziału dochodów: wydatków budżetowych wymaga przestrzegania określonej procedury. Zasada ta nie dotyczy dochodów budżetowych, które są planowane w wielkościach minimalnych.
3) Równowaga budżetowa , która wymaga , aby wydatki budżetu państwa miały pokrycie w jego dochodach tzn. aby plan budżetowy był zbilansowany.

Deficyt bieżący jest finansowany przez zakup przez system bankowy oprocentowanych krótkoterminowych weksli skarbowych. Natomiast strukturalny niedobór budżetowy jest finansowany z kredytu bankowego oraz przez emisje obligacji.

Istotne funkcje przy wykonywaniu budżetu ma Rada Ministrów, która posiada uprawnienia do wykonania wytycznych dla organów administracji państwowej w sprawie zasad legalizacji budżetu państwa. Natomiast ogólną kontrolę nad realizacją dochodów i wydatków budżetowych sprawuje Minister Finansów.

Dysponenci części budżetu(ministrowie wojewodowie) sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek.

Banki wykonują kasowa obsługę budżetu państwa pod kątem zachowania dyscypliny budżetowej, prawidłowości otwierania rachunków bankowych prze zainteresowane pomioty(jednostki i zakłady budżetowe) i dokonywania wypłat z rachunków bankowych pod względem nie przekraczania granic otwartych kredytów bankowych. Banki te nie dokonują natomiast oceny wydatków po względem celności.

Dokonywanie wydatków budżetowych uzależnione jest od udzielenia przez właściwe instytucje upoważnienie do wydatkowania środków budżetowych. Udzielenie takiego upoważnienie nosi nazwę otwarcia środków budżetowych.

Jednostki organizacyjne upoważnione do gospodarowania środkami budżetowymi noszą nazwę dysponentów. Wyróżnia się trzy stopnie dysponentów. Dysponentami głównymi (I Stopnia ) są ministrowie i wojewodowie, kierownicy urzędów centralnych. Dysponowanie środkami budżetowymi podlega określonym rygorom. W przypadku stwierdzenia niegospodarności w jednostkach i zakładach budżetowych mogą być zastosowane ograniczenia w zakresie wykorzystania środków budżetowych.
· Ograniczenia te polegają na:
· Zmniejszeniu środków budżetowych
· Zablokowaniu środków budżetowych
· Zamknięciu środków budżetowych

Środki budżetowe wygasają w końcu roku budżetowego. W trakcie wykonywania budżetu mogą zachodzić sytuacje , powodujące konieczność zmian w zaplanowanych dochodach lub wydatkach zakresu zmian oraz uprawnienia do przeprowadzenia zmian w budżecie w toku jego wykonywania są określone w prawie budżetowym i corocznej ustawie budżetowej.
· Zmiany w budżecie w toku jego wykonywania mogą być dokonane w formie:
· Przenoszenia wydatków budżetowych
· Dodatkowych wydatków budżetowych
· Dysponowania rezerwą


Przeniesienie wydatków budżetowych(viremeut) jest równoznaczne ze zwiększeniem środków na wykonanie danego zadania i jednoczesnym zmniejszeniem środków dla innego zadania. Tym samym viremeut nie powoduje zwiększenie ogólnej kwoty wydatków, tylko inny uch podział. Viremeut jest możliwy wówczas, gdy nie spowoduje zmniejszenia zakresu zadań finansowych, nie będzie oznaczać powiększenia ustalonej w planie kwoty wydatków budżetowych.

Uprawnienia do dokonywania viremeut są ściśle uregulowane przepisami prawa.

Uprawnienia do przeniesień między częściami i działami budżetu ma Minister Finansów, natomiast upoważnienia ,ale tylko w toku wykonywanych ustaw, do dokonywania przeniesień między rozdziałami i paragrafami są inni ministrowie i wojewodowie.

Oczywiście zasady te nie mają zastosowania wydatków budżetowych w części dotyczącej Sejmu, Senatu, Urzędu prezydenta i NIK. Do dokonywania viremeut w tym zakresie są bowiem upoważnieni: Prezydium Sejmu, Senatu Prezydent i Prezes Najwyższej Izby Kontroli.

Drugim podstawowym rodzajem zmian w toku wykonywania budżetu jest uruchomienie dodatkowych wydatków, które oznaczają zwiększenie kwoty wydatków budżetu. Wykonanie tych zmian jest uzależnione od istnienia źródeł pokrycia tych wydatków. Do źródeł pokrycia wydatków dodatkowego zalicza się rezerwę budżetową, nadwyżkę budżetową lub nowo wprowadzone dochody na rzecz budżetu.

Budżet państwa zamienia rezerwę budżetową w wysokości do 1% wydatków tego budżetu. Rezerwy te są środkami przeznaczonymi na pokrycie nieprzewidzianych wydatków, związanych głównie z usuwaniem zakłóceń występujących w toku wykonywania budżetu. Uprawnienia do dysponowania rezerwą ogólną ma Rada Ministrów lub jej upoważnienia Minister Finansów. Oprócz tego mogą być tworzone rezerwy celowe. Rezerwa celowa może być przeznaczona między innymi na pomoc w spłacie części oprocentowania należnego bankom od kredytów na cele mieszkaniowe i uliczne oraz subwencje ogólne dla gmin. Rezerwą celową dysponuje Minister Finansów.

Podobnie budżety gmin przewidują rezerwę budżetową w wysokości określonej przez zarząd gminy. Rezerwa ta jest przewidziana na pokrycie nieprzewidzianych wydatków.

W wypadku pojawienia się znacznej nierównowagi w budżecie(zagrożenia planowanego stanu równowagi budżetowej)może być stosowane blokowanie na czas oznaczony planowanych wydatków podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Sejmowej Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów. Blokowanie planowanych wydatków budżetowych powinno być stosowane w razie stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach opóźnienia i realizacji zadań , nadzoru posiadanych środków lub naruszania gospodarki finansowej.

Decyzję o blokowaniu planowych wydatków podejmują:
1)ministrowie w zakresie ich części budżetu państwa,
2)wojewodowie w zakresie ich wydatków i wydatków organów im podległych oraz Minister Finansów w zakresie budżetu państwa, a rada gminy w zakresie całego budżetu gminy

Kontrolę wykonania budżetu państwa sprawują bardzo liczne organy, m.in. Sejm i zarząd gmin. Ponadto nad wykonaniem budżetu czuwa na bieżąco Minister Finansów, który przedstawia Radzie Ministrów okresowe sprawozdania z przebiegu jego wykonania.

Nadzór i kontrolę nad budżetem gmin sprawują samorządy gmin i wydziały finansowe, które okresowo składają sprawozdania dotyczące przebiegu wykonania budżetu.

Naczelnym organem kontroli państwa jest Najwyższa Izba Kontroli(NIK), do której kompetencji należy kontrola całokształtu działalności organów administracji rządowej wszystkich jednostek działających na rozrachunku gospodarczym oraz jednostek budżetowych. NIK przeprowadza kontrolę wykonania budżetu pod kątem legalności, celności i gospodarności działalności jednostek wykonujących budżety. Opiniuje ona sprawozdania Ministra Finansów z wykonania budżetu i przekłada je Sejmowi, co stanowi podstawę udzielenia rządowi absolutorium.

Wykonanie budżetu gmin podlega kontroli prze radę gmin. Zarząd gmin opracowuje roczne sprawozdanie z wykonywania budżetu gminy, no podstawie którego rada gminy podejmuje decyzję o udzieleniu absolutorium zarządowi. Burmistrzowie (wójtowie) gminy przesyłają ponadto sprawozdanie z wykonania budżetu gminy regionalnym izbom obrachunkowym, które sprawują kontrolę gospodarki finansowej gmin.



LITERATURA
1. FINASE I PRAWO PUBLICZNE MAJCHRZYCKA A.
2. FINANSE PUBLICZNE DANEK EMILIA
3. INFORMACJE UDZIELONE PRZEZ PRACOWNIKA URZĘDU MIASTA I GMINY MIASTKO