Funkcjonowanie urzędu gminy jako samorządowej jednostki budżetowej oraz ewidencja i analiza jego dochodów i wydatków na przykładzie urzędu gminy
- energie elektryczną bądź paliwa gazowe, łącznie z uzasadnieniem ekonomicznym,
- harmonogram procesu realizacji zdań,
- wszelkie przewidywane koszty związane z realizacją zakładanych, proponowanych przedsięwzięć oraz źródło ich finansowania
Gmina jako jednostka samorządowa, posiada ściśle wyodrębnione organy sprawujące władze, a także jednostki pomocnie, powołane w tym właśnie celu. Władza dzieli się tutaj na organy stanowiące i wykonawcze, a każde z nich posiada szereg istnych, przypisanych im odrębnych kompetencji oraz obowiązki. Do jednych z obowiązków na tle ich działalności, jest ustalenie planu finansowanego i zarządzanie budżetem gminy.
1.3Urząd gminy jako samorządowa jednostka budżetowa na tle pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
Urząd gminy jest to wyodrębniony aparat pomocniczy z zakresu działalności zarządu gminy, przy pomocy jakiego realizuje on, a także i jego przewodniczący, wszystkie swoje najważniejsze zadania oraz kompetencje. Z kolei zaś zatrudnieni w nim pracownicy, zawsze działają przede wszystkim w imieniu oraz z upoważnienia danego zarządu .
Kierownikiem tego urzędu jest wójt burmistrz oraz prezydent. Proces organizacji oraz również wszelkie zasady względem funkcjonowania urzędu gminy określone są w odrębnym, specjalnym regulaminie będącym uchwalonym przez radę gminy
Urząd gminy uznawany jest za wiodącą jednostkę budżetową każdej gminy, zaś w tych małych gminach z reguły nie występuje potrzeba powoływania znacznie większej liczby tego typu jednostek budżetowych.
Prócz tego, urząd gminy występuje zazwyczaj w roli zasadniczego, podstawowego organu finansowego wchodzącego w skład budżetu gminy oraz jednocześnie organu podatkowego. Urząd gminy jako jednostka budżetowa, w zakresie swej działalności prowadzi własną gospodarkę budżetową, co czyni przede wszystkim na podstawie utworzonego planu finansowego
Rozdział 1. Organizacyjno – prawne podstawy funkcjonowania samorządowej jednostki budżetowej w formie urzędu gminy
1.1 Gmina na tle trójstopniowego podziału terytorialnego w Polsce
Samorząd terytorialny oznacza prawozdolność wyodrębnionych społeczności lokalnych, mieszczącą się w granicach będących określonych prawem, a służącą do kierowania oraz zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność, a przy tym również w interesie ich mieszkańców .
Wprowadzenie samorządu terytorialnego wymagało odpowiednich uregulowań prawnych, a także pewnych zmian konstytucyjnych. Początek owych zmian dała ustawa pochodząca z dnia 8 marca 1990 r., a dotycząca zmiany Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jaka w rozdziale 6 (art. 43-47) całkowicie rozwinęła zasadę gwarancji odnośnie czynnego udziału samorządu terytorialnego w procesie sprawowania władzy .
Samorząd ten został uznany za podstawową formę sposobu organizacji życia publicznego na poziomie gminy, jakiej to zasadniczym zadaniem było zaspokojenie zbiorowych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przyznano mu w rezultacie osobowość prawną, jak również prawo własności oraz inne prawa majątkowe, zaś a samodzielności gminy zapewniono ochronę sądową. Wspomniana ustawa weszła w życie z dniem 19 marca 1990 r .
Tuż obok gminy, powołane do działania zostały również inne jednostki samorządowe, czyli powiat i województwo.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a art. 1 stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę rozumieć należy wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium .
Ustawodawca przesądził zatem, że o samorządzie terytorialnym, na szczeblu gminy, może być mowa dopiero wtedy, gdy spełniony jest wymóg istnienia dwóch równoprawnych czynników, jak wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium .
Gmina stanowi podstawową jednostkę działającą w zakresie samorządu terytorialnego. Do głównego zakresu działania gminy należą wszelkiego rodzaju sprawy publiczne, posiadające znaczenie lokalne, nie będące zastrzeżone ustawami na rzecz innych, pozostałych podmiotów. Z tego też względu, domniemanie kompetencji generalnej dla gminy oznacza to, że w razie pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości przyjmuje się, iż zadanie bądź kompetencja na stopniu lokalnym należy właśnie do gminy .
Zdecentralizowana struktura władzy państwowej tworzy jednostki samorządu terytorialnego, jak gminę czy powiat, na bazie zasady subsydiarności. Dla samorządu gminnego oznacza to szeroki zakres zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty lokalnej. Istnieją dwa typy gmin, a mianowicie gmina wiejska oraz miejska. Odrębny charakter ma ustrój miasta stołecznego Warszawy. Dzielnice wyodrębnione w mieście stołecznym Warszawy są to pomocnicze jednostki podziału terytorialnego
Przyznanie samorządowi terytorialnemu osobowości prawnej uzasadnione jest w szczególności odrębnością majątkową gminy, samodzielnością finansową oraz potrzebą występowania w obrocie prawnym we własnym imieniu, a także na własną odpowiedzialność.
Warto zauważyć, że odpowiednio do stanowiska NSA z dnia 26 maja 1992 r., zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy dotyczącej samorządu terytorialnego, głównym podmiotem prawa w systemie owego samorządu jest gmina, a także tylko ona posiada osobowość prawną, co w praktyce oznacza, że ma prawo zaciągać zobowiązania oraz jednocześnie ponosi za nie odpowiedzialność .
Sołectwa oraz dzielnice nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i stanowią tylko jednostki pomocniczce, a ich ogólna działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest zawsze w ramach osobowości prawnej gminy.
Skoro bowiem przymiot osobowości przyznany został w ustawie gminie to oznacza to, że odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące gospodarki jednostek pomocniczych, ponosi gmina, która odpowiada za nie całym swoim majątkiem, w tym także majątkiem powierzonym sołectwom i dzielnicom. Wskazać trzeba również na problem osobowości prawnej gminy w sferze prawa publicznego .
Ustawodawstwo polskie nie wprowadza wprost pojęcia osobowości publicznoprawnej i nie przyznaje jednostkom osobowości prawa publicznego. Można jednak przyjąć, że statut taki nadaje samorządowi terytorialnemu wprost Konstytucja w art. 16 ust. 2, gdy stanowi, że istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i tylko na własną odpowiedzialność .
Samodzielność gminy podlega wprost ochronie sądowej. Owa zasada wynika bezpośrednio z normy Konstytucji RP, która określa, że cecha samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej .
Zasada ta ponownie otrzymała rangę normy konstytucyjnej dopiero w 1997 r. Fakt, że gmina jest samodzielna oznacza, że niezależnie od innych podmiotów realizuje należącej do niej wszelkiego rodzaju zadania .
Podstawowym kryterium ograniczającym samodzielność gminy jest działanie w granicach obowiązującego prawa.
Gmina jest na tyle samodzielna, na ile tylko posiada środki finansowe oraz majątek, jakie służą do wykonywania poszczególnych zadań, dla których to została powołana, a także u prawo do dysponowana tymi środami bądź majątkiem. Samodzielność gminy ograniczona jest również poprzez zakres prowadzonych działań, a wynikających z przewidzianych w ustawie środków odnośnie nadzoru oraz również zachowaniem właściwych proporcji w ich stosowaniu .
Gmina realizuje zdania własne i zlecone. Do zadań własnych należy zaspokajanie wszelkiego rodzaju potrzeb wspólnoty, w szczególności są to sprawy dotyczące:
- pomocy społecznej,
- zaopatrzenia w energię oraz gaz,
- planowania przestrzennego oraz również efektywnej gospodarki nieruchomościami,
- kultury oraz edukacji publicznej, a także ochrony zdrowia bądź ochrony środowiska, z polityką pro rodzinną włącznie,
- porządku publicznego i bezpieczeństwa mieszkańców .
Rysunek 1. Gmina na tle trójstopniowego podziału jednostek samorządu terytorialnego
Gmina może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie ustaw bądź też zawartego porozumienia z poszczególnymi organami tej administracji. Otrzymuje ona środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań zleconych .
W celu wykonywania zadań gmina może zawierać umowy chociażby z organizacjami pozarządowymi. Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia poprzez wybory za pośrednictwem organów gminy czy też form demokracji bezpośredniej, czyli referendum bądź konsultacji społecznych .
Zasadniczym przedmiotem referendum gminnego może zostać odwołanie organów pochodzących z wyborów bezpośrednich. W Polsce referendum stosuje się w szczególnie ważnych sprawach.
Zagadnienia referendum reguluje odpowiednio ustawa z 15 września 200 r. o referendom lokalnym, a także Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików wojewódzkich, pochodząca z 16 lipca 1998 r .
W Polsce w drodze referendum nie zmienia się ani budżetu, ani też podatków. Referendum te nie może zostać przeprowadzane w sprawach, jakie gmina prowadzi z tytułu zadań zleconych, a pochodzących z zakresu administracji rządowej, ani również tych spraw, w których stosuje się poszczególne przepisy z zakresu K.p.a.
Konsultacje przeprowadzane z mieszkańcami są zaś obligatoryjne w sprawach dotyczących wydania opinii zainteresowanych gmin.
Rady zawsze wydają opinie tuż po konsultacji z mieszkańcami dla ministrów właściwych do spraw administracji publicznej. Następnie Rada Ministrów wydaje w tej sprawie stosowne rozporządzenie .
Dotoczy to spraw związanych z:
- tworzeniem, łączeniem, dzieleniem i znoszeniem gmin, jak również ustaleniem ich granic,
- nadania gminie bądź miejscowości statusu miasta oraz ustalanie jego granic,
- ustalaniem i zmianą nazwy gminy, a także głównej siedziby ich władz .
W trakcie ustalania i zmianie granic gmin, bardzo istotną przesłankę stanowi sam charakter gminy, jednorodnej ze względu na układ osadniczy oraz przestrzenny, który to powinien uwzględnić wszelkie więzi społeczne, gospodarcze oraz kulturalne, jakie w istotnym stopniu determinują ogólną zdolność do wykonywania zadań publicznych .
Utworzenie samorządowych jednostek terytorialnych, w postaci powiatów, województw oraz sprawiło, że praktycznie każda z owych wymienionych, obecnych jednostek samorządu terytorialnego wykonuje poszczególne, przypisane im rodzaje zadań, przy czym ustawy ustrojowe ustalają ich dokładny podział pomiędzy rożnymi jednostkom samorządu. Każda z tych jednostek funkcjonuje na innych prawach, a także posiada odrębne ustawy, określające warunki ich działalności.
Ustawa o samorządzie powiatowym ustala wszelkie zadania o charakterze ponad gminnym, co w praktyce powinno się traktować jako zadania własne przypasane dla powiatu. Z kolei ustawa o samorządzie województwa wskazuje bezpośrednio na zdania o charakterze wojewódzkim, jakie to również należy trzeba odpowiednio za zadania własne. Określenie zaś zadań własnych dla gmin, powiatów oraz województw we właściwych ustawach ustrojowych odbywa się poprzez dokładne wskazanie dziedzin bądź też sfer działania.
1.2. Podział władzy w gminie
Gmina również może tworzyć poszczególne jednostki pomocnicze. Wszelkie prowadzone konsultacje z mieszkańcami gminy, w sprawach dotyczących zmiany granic gmin bądź też granic miasta, polegającej głównie na wyłączeniu danego obszaru bądź tylko pewnej części obszaru jednostki pomocniczej gminy oraz następne jego włączenie do sąsiedniej jednostki pomocniczej owej gminy, czy do sąsiedniej gminy mogą być sukcesywnie ograniczone do tych mieszkańców, którzy należą do jednostki pomocniczej gminy, objętej planowaną zmianą .
Mogą w ten sposób postanowić rady odpowiednich gmin. Do organów gminy zaliczają się rada gminy oraz wójt, czyli burmistrz, a także prezydent miasta, czy też wybrani w wyborach bezpośrednich oraz powszechnych .
Rada gminy może również ze swojego grona powoływać komisje stałe oraz również doraźne, przeznaczone do określonych zadań, jednocześnie ustalając główny przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają bezpośrednio radzie gminy. Przedkładają one w ramach swych kompetencji sprawozdania z działalności, jak również plan pracy .
W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni, którzy nie są jej członkami. Nie posiadają oni jednak prawa udział w głosowaniu, lecz za to mogą zabierać głos w dyskusji oraz składać wnioski. Rada powołuje komisję rewizyjną w celu przeprowadzenia kontroli działalności wójta, a także poszczególnych jednostek pomocniczych gminy czy też gminnych jednostek organizacyjnych.
Zasady pracy komisji szczegółowo określa rada we właściwym statucie. Wspomniana komisja rewizyjna opiniuje prócz tego tryb wykonania budżetu gminy i jednocześnie wstępuje z wnioskiem do rady gminy w celu udzielenia bądź też nie, tak zwanego absolutorium wójtowi. Wójt z kolei jednak nie może łączyć poszczególnych, określonych funkcji z:
- funkcją wójta bądź jego zastępcy w innej grupie,
- członkostwem w różnych innych organach jednostek należących do samorządu terytorialnego w tym w gminie, w jakiej to jest wójtem bądź zastępcą wójta,
- zatrudnieniem w administracji rządowej,
- posiadanym mandatem posła bądź senatora .
W realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Ponadto wójt kieruje bieżącymi spawami gminy, a także pełni funkcje reprezentacyjne gminy na zewnątrz. Swoje funkcje pełni przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa wójt poprzez regulamin organizacyjny nadany w drodze zarządzania .
Wójt jest kierownikiem urzędu oraz w zakresie swych kompetencji może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu, wybranemu zastępcy bądź też sekretarzowi gminy. Wójt jest jednocześnie zwierzchnikiem służbowym dla innych pracowników urzędu gminy, jak również i kierowników gminnych poszczególnych jednostek organizacyjnych .
Prócz tego, opracowuje on szczegółowy plan operacyjny dotyczący efektywnej ochrony przed powodzią, a także ogłasza oraz odwołuje pogotowie czy stan alarm przeciwpowodziowego.
W sytuacjach uznawane za nadzwyczajne, kiedy w żaden inny sposób nie można usnąć bezpośredniego niebezpieczeństwa, zagrożenia dla życia ludzi czy też mienia, wójt jest zobowiązany do zarządzenia ewakuacji z tych obszarów, jakie są bezpośrednio zagrożone.
Stosuje się wtedy on do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, związanych z sytuacją wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Wydaje on również wszelkie decyzje czy postanowienia w indywidualnych sprawach pochodzących z zakresu administracji publicznej. Zastępcy wójta, jeśli tylko są upoważnieni przez wójta, to mogą wdawać wszelkie decyzje administracyjne w imieniu wójta.
Do podstawowych zadań wójta należy przede wszystkim:
- przygotowywanie projektów uchwał rady,
- określanie sposobu wykonywania uchwał,
- gospodarowanie mieniem komunalnym,
- wykonywanie planu budżetu,
- zatrudnianie oraz zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych .
Rysunek 2. Podział władzy w gminie
Odnośnie jednostek pomocniczych gminy, to nie są one konstytucyjnymi jednostkami samorządu terytorialnego. W sołectwie uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, a wykonawczym już sołtys. Rada sołecka wspomaga realizację funkcji należących do zakresu kompetencji sołtysa. W gminie miejskiej organem uchwałodawczym w dzielnicy jest rada, zaś organem wykonawczym już zarząd .
Na czele zarządu stoi odpowiednio przewodniczący. Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocnicze może brać udział w pracach gminy w zakresie i na zasadach ustalonych w ustawie gminnej, ale bez prawa udziału w głosowaniu. O sesji rady gminy przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zawiadamia przewodniczący rady gminy na takich samych zasadach jak radnych. Rada gminy może określić i ustalić zasady co do przyznawania diet oaz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej .
Rada gminy ma prawo do upoważniania danego organu wykonawczego jednostki pomocniczej do załatwienia orz również zrealizowania indywidualnych spraw, wchodzących w zakres administracji publicznej. Dotyczy to jednak tylko tych jednostek organizacyjnych, które to gmina powołała w celu zrealizowania poszczególnych, przynależnych im zadań.
Co istotne, od decyzji wydanych bezpośrednio przez wójta lub też upoważnionych do tego osób właśnie przez niego, przysługuje prawo do odwołania wprost do samorządowego odwoławczego kolegium.
Ustrój gmin, które mają odrębny charakter, wykonują zadania szczególne, jak między innymi uzdrowiskowe, jest określony przez właściwe ustawy. Gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym z powiatami i województwami, w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz przystępowania gminy do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych.
Odrębny charakter mają związki między gminne, które mogą być tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Decyzje o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin. Związek zawsze wykonuje poszczególne zadania publiczne w imieniu własnym oraz również na własną odpowiedzialność. Posiada on osobowość prawną, a w ramach swych kompetencji może tworzyć własne, specjalnie wyodrębnione organy.
Zgromadzenie związku zaś jest organem stanowiącym oraz kontrolnym równocześnie. W zakresie zadań, jakie zostają zlecone związkowi, zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie. Zgromadzenie stanowi zespół wójtów gmin, które uczestniczą w związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, który jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków .
Gminy mają pełne prawo zawierać porozumienia międzygminne, by móc powierzyć jednej z nich określone zadania o charakterze publicznym. Gmina, która wykonuje różnego rodzaju zdania publiczne będące objęte porozumieniem, jednocześnie przejmuje prawa oraz obowiązki wszystkich pozostałych gmin jedynie w zakresie powierzonych zadań. Gminy te posiadają również obowiązek czynnego udziału w ponoszonych kosztach wykonania powierzonych zdań .
Konstytucja Rzeczpospolitej Polski w zakresie funkcjonowania gminy, wprowadza tak zwaną zasadę podwójnego domniemania. Prze ową zasadę należy rozumieć pewną sytuację, w której przy braku bardzo precyzyjnych i wyraźnych unormowań, jakie przekazują wykonywanie określonych zadań publicznych zupełnie innym organom, zwłaszcza organom z sektora administracji rządowej, to uznaje się, że zadania te przynależą już do samorządu terytorialnego, zaś w ramach struktur tego samorządu do samych gmin, występujących jako podstawowe jego jednostki .
A więc gmina uzyskała pierwszeństwo w procesie wykonywania zadań publicznych bezpośrednio przed powiatem oraz województwem, z kolei samorząd terytorialny, gminy czy powiaty bądź województwa, wprost przed organami sektora administracji rządowej.
Można tutaj przykładowo wymienić wojewodów oraz ministrów. Potwierdzeniem owej zasady jest przepis zawarty w art. 146 ust 2 Konstytucji, świadczący o tym, że do Rady Ministrów należą wszelkiego rodzaju sprawy z zakresu polityki państwa, jaka nie jest jednak zastrzeżona dla innych organów państwowych oraz również samorządu terytorialnego .
Szersze ujecie unormowań bądź poszczególnych zasad konstytucyjnych obejmuje przekonanie, że do podstawowego zakresu gminy należą w szczególności praktycznie wszystkie sprawy publiczne o lokalnym zasięgu czy też znaczeniu.
Ważne jest jednak to, by te sprawy nie były odpowiednio zastrzeżone ustawami na rzecz wszelkich innych podmiotów. Podejmowanie rozstrzygających decyzji w tym aspekcie należy do gminy, jeśli odpowiednie ustawy nie przewidują innego rozwiązania.
Przyznany gminie zakres zadań sprawia, że niekiedy ich realizacja wymaga podejmowania specyficznych działań czy też wykonywania określonych czynności nie tylko przez sama gminę. Dlatego ustawodawca przewidział, żem mogą być one realizowane prze inne, powoływane dla tych celów jednostki. Do wykonywania zadań zarówno własnych jak zleconych, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne.
Chodzi tutaj o zakłady i inne jednostki organizacyjne. Tworzenie, likwidacja i reorganizacja takich zakładów oraz wyposażenia ich w majątek, jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która w tym zakresie podejmuje stosowną uchwalę. Ustawodawca uznał, iż organ wykonawczy utworzony w ten sposób jednostek i podmiotów może zostać upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Również i w tym zakresie uchwalę podejmuje rada gminy .
Bardzo istotne znaczenie dla ogółu funkcjonowania i działania na różnych szczeblach gminy mają działania organów gminy w zakresie pomocy społecznej. W tym zakresie do kompetencji gminy należy wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz jednocześnie umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Są to zadania, które w gminie realizuje ośrodek pomocy społecznej. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczy to również zapobiegania trudnym sytuacjom życiowym osób oraz rodzin, głównie przez podejmowanie działań zmierzających bezpośrednio do życiowego usamodzielnienia osób oraz rodzin, jak również ich integracji ze środowiskiem.
Do zasadniczych właściwości rady gminy należą sprawy finansowe, jak możliwość podwyższenia kwot, w praktyce zwanych kryterium dochodowym, a uprawniających do zasiłku okresowego czy też celowego.
Znaczny ciężar kompetencji przepisy prawne nakładą na organy wykonawcze w zakresie realizacji polityki społecznej. Wójt pełni bardzo istotną rolę w sprawach z zakresu pomocy społecznej świadczonej w danej gminie. Są to sprawy dotyczące między innymi ograniczania, a także odmowy przyznania świadczeń lub też przyznania pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, jeśli nastąpi stwierdzenie marnotrawienia przyznanych świadczeń, jak również ich celowego niszczenia bądź korzystania w sposób niezgodny z podstawowym przeznaczeniem, z marnotrawieniem własnych zasobów finansowych włącznie .
Do kompetencji wójta należy również możliwość uchylania decyzji o przyznaniu świadczeń lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w przypadku braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, odmawia zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymania jego postanowień, nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadnioną odmowę podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną .
Rada gminy zaś opracowuje oraz również realizuje przyjętą gminną strategię względem rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Natomiast do wójta należy sporządzanie bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej .
Do rady gminy należy także tworzenie specjalnego, gminnego systemu profilaktyki oraz opieki realizowanej nad dziećmi czy rodziną. Rada, w zakresie swych uprawnień, może także utworzyć ośrodek pomocy społecznej. W tym przypadku, należy do niej miedzy innymi utrzymywanie tego ośrodka, a w tym zapewnienie wszelkich środków na wynagrodzenia dla jego pracowników.
Rada gminy ma prawo określenia w drodze uchwały o wiele korzystniejsze opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, a przy tym i postanowić o częściowym bądź też całkowitym zwolnieniu z tego typu opłat, jak również o zwrocie wszelkich należności za każdą nieobecność osoby w danym domu.
Zaś w drodze uchwały, może określić bardzo szczegółowe, precyzyjne warunki względem przyznawania oraz również odpłatności na wszelkiego rodzaju usługi opiekuńcze, jednak z wyłączeniem tych specjalistycznych usług opiekuńczych dla grona osób, jakie posiadają różnorodne zaburzenia psychiczne, a także wszelkie szczegółowe warunki wyznaczone dla częściowego oraz jednocześnie całkowitego zwolnienia od wspomnianych wcześniej opłat, jak również sam tryb ich pobierania.
Rada w ramach swych kompetencji, może zlecać poszczególne zadania w całości pomocy społecznej, jednocześnie udzielając niezbędnej dotacji na finansowanie czy dofinansowanie realizacji określonego zadania zleconego:
- różnym organizacjom pozarządowym, które prowadzą swą działalność głównie z zakresu świadczonej pomocy społecznej,
- wszystkim osobom prawnym oraz również jednostkom organizacyjnym, jakie działają przede wszystkim na podstawie przepisów o stosunkach państwa względem kościoła katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, a także i przejawianego stosunku państwa do innych kościołów bądź również związków wyznaniowych czy posiadanej gwarancji wolności sumienia, uznania, lecz jeśli tylko ich cele statutowe obejmują działalność w zakresie udzielanej pomocy społecznej .
W zakresie swojej właściwości, wszelkie kompetencje zlecenia rożnych zadań pomocy społecznej posiada rada powiatu, sejmik województwa oraz również wojewoda. Wójt zaś podejmuje specjalne zadnia pochodzące z zakresu udzielania pomocy społecznej, bezpośrednio wynikające z rozszerzenia potrzeb danej gminy, a obejmujące między innymi tworzenie oraz sukcesywną realizację programów osłonowych .
Do organów wykonawczych gmin należy prócz tego efektywna realizacja zadań, które mogą wynikać z ustalonych rządowych programów odnośnie pomocy społecznej, mających na celu przede wszystkim ochronę poziomu życia osób, a także współczesnych rodzin oraz różnych grup społecznych, jak i rozwój z zakresu specjalistycznego wsparcia.
Organy wykonawcze należące do gmin wydają decyzje dotyczące skierowania do domu opieki społecznej oraz te decyzje, odnośnie ustalania właściwej opłaty za czas pobytu w domu pomocy społecznej.
Oprócz tego, wójt wydaje również decyzje kierujące do regionalnego domu pomocy społecznej, a także przyznaje wszelkiego rodzaju świadczenia pomocy społecznej, co następuje w formie podjętej decyzji administracyjnej bądź może udzielać upoważnienia do możności wydawania decyzji kierownika danego ośrodka pomocy społecznej w poszczególnych, indywidualnych sprawach pochodzących z zakresu pomocy społecznej, jakie należą do zakresu właściwości gminy, a przy tym udziela również i upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w wszelkich indywidualnych sprawach, należących do zakresu pomocy społecznej, mieszczących się we właściwościach gminy innej osobie. Musi to jednak odbyć sie na wniosek złożony przez kierownika danego ośrodka pomocy społecznej .
Gmina spełnia jednak ważne role nie tylko na tle społecznych inicjatyw oraz podejmowanych tutaj działań, ale także w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy oraz wójt mają znaczne kompetencje w tym aspekcie.
Do gminy należy między innymi kształtowanie oraz również prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i strefy ekonomicznej oraz terenów zamieszkałych .
Rada gminy uchwala zaś plan miejscowy oraz podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości .
Rada wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego, w tej sytuacji stwierdza się konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym również w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Organy wykonawcze gmin mają szerokie zakresy zadań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt może polać gminne komisje urbanistyczno-architektoniczne jako organy doradcze oraz ustalać, w drodze regulaminu, ich organizację i tryb działania. Istnieje możliwość powierzenia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej polanej w innej gminie pełnienia funkcji organu doradczego .
Wójt w zakresie swych uprawnień sporządza tak zwany projekt studium uwarunkowań oraz przyjmowanych, poszczególnych kierunków względem zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględniając wszelkie ustalenia dla planu zagospodarowania przestrzennego danego województwa. Projekt studium bezpośrednio podlega uzgodnieniu z wojewodą, co następuje w zakresie jego pełnej zgodności z najwązniejszymi ustaleniami programu.
Organy wykonawcze gmin występują o specjalne opinie, jakie dotyczą ogółu rozwiązań będących przyjętych w dany projekcie studium, wprost do :
- starosty powiatowego,
- różnych gmin sąsiednich,
- właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,
- wszelkich właściwych organów wojskowych, a także ochrony granic czy bezpieczeństwa państwa,
- głównego dyrektora właściwego urzędu morskiego, działającego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, jak również pasa ochronnego oraz morsic portów czy przystani, jak i obszarów ochron uzdrowiskowej,
- właściwego organu urzędu górniczego, w zakresie spraw związanych z zagospodarowaniem terenów górniczych,
- do właściwego organu administracji geologicznej,
- wprost do ministra właściwego, do wszelkich spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania
W efekcie otrzymanych opinii oraz wszelkich dodatkowych, uzupełniających uzgodnień wójt ma obowiązek wprowadzić zmiany do projektu studium. Projekt ten przedstawia następnie radzie gminy do uchwalenia łącznie z odpowiednią listą nieuwzględnionych uwag oraz odniesień .
Zaś w kompetencji uprawnień Rady gminy znajduje się przede wszystkim uchwalanie określonego projektu studium oraz jednoczesne rozstrzygniecie o samym sposobie rozpatrzenia składnych uwag. Później wójt przedkłada uchwałę o uchwaleniu studium wraz z istniejącymi załącznikami, bezpośredni do wojewody. Przedstawia mu również dokumentację prac planistycznych, aby uzyskać ocenę ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi.
Organy wykonawcze zaś gminy, sporządzają projekt planu miejscowego. Dokonują także analizy oraz opracowują prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Do zadań i kompetencji wójta, należy tutaj wykonanie weryfikacji dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu planu prac planistycznych .
Projekt planu miejscowego jest sporządzany wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy wykonawcze gminy mają obowiązek przekazania staroście kopii uchwalonego studium lub planu miejscowego, nie później niż w dniu ich wejścia w życie .
Szczególne znaczenie ma tutaj postępowanie gminy oraz wszelkie zadnia na tle zagospodarowania wspólnot gruntowych. Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź też mienie gminne, należy do starosty powiatowego. Ustala on również w drodze decyzji pewien wykaz wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jak i wykaz obszarów gospodarstw przez nie posiadanych bądź wielkości przysługujących im poszczególnych podziałów we wspólnocie.
Natomiast do wójta, należy w tym przypadku sporządzenie dla obszarów gmin właściwych projektów dotyczących wykazów obszarów gospodarstw, a także zatwierdzenie planu zagospodarowania bądź regulaminu użytkowania gruntów oraz zarządzeń spółki, z wprowadzeniem w planach włącznie, czy również w regulaminie zmian oraz dokonywanych uzupełnień uzasadnionych wszelkimi względami gospodarczymi .
Organy wykonawcze gminy mogą także utworzyć spółkę przymusowa, nadać jej statut oraz wyznaczyć organy spółki osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Istnieje możliwość powołania organów spółki spośród osób nie będących jej członkami, jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie osiąga celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skald wspólnot .
Odnośnie zadań i kompetencji pełnionych przez gminę na podłożu polityki energetycznej, to rada gminy uczestniczy tutaj w planowaniu, jak i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną oraz paliwa gazowe bezpośrednio na terytorium danej gminy.
Rada ta jest zobowiązań do uchwalania założeń względem planu zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gzowe, a jednocześnie rozpatruje wnioski, wszelkiego rodzaju zastrzeżenia i uwagi w trakcie przedstawienia projektu założeń do wglądu publicznego. Ten rodzaj kompetencji i funkcji pełnionych przez gminę i jej organy, uważa się za bardzo istną i ważna kompetencję z punktu widzenia potrzeb lokalnych gminy, jak i polityki ogólnopaństwowej.
Istotne kompetencje w tym zakresie posiada wójt. Zalicza się tutaj opracowanie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, a także energie elektryczną oraz paliwa gazowe. Przedsiębiorstwa energetyczne mają tutaj zaś obowiązek nieodpłatnego udostępniania tworzonych planów rozwoju w zakresie zaspokajania nie tylko obecnego, ale i tego przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe oraz również energie elektryczną czy chociażby ciepło w zakresie dotyczącym określonego terenu gminy bądź też wszelkich padających tutaj propozycji, jakie w praktyce są niezbędne do opracowania projektu założeń .
Projekt założeń podlega konieczności zaopiniowaniu go poprzez samorząd województwa, co następuje w zakresie koordynacji podjętej współpracy z innymi gminami, jak również i przez wojewodę w zakresie istniejącej zgodności z wszelkimi założeniami ze strony polityki energetycznej państwa.
Natomiast w przypadku, kiedy układane plany przez przedsiębiorstwa energetyczne nie zapewniają zupełnej, całkowitej realizacji wszystkich owych założeń, to wójt opracowuje bardziej szczegółowy projekt planu względem zaopatrzenia w ciepło, a także energie elektryczną czy też paliwa gazowe dla danego, wyodrębnionego obszaru gminy bądź tylko pewnej jej części.
Projekt owego planu jest opracowywany na podstawie uchwalonych poprzez rade właśnie tej gminy, wszelkich założeń oraz powinien być z nim zupełnie zgodny. Projekt ten powinien zawierać między innymi :
- propozycję złożoną w zakresie rozwoju oraz modernizacji poszczególnych systemów zaopatrzenia ciepła, a także energie elektryczną oraz modernizacji poszczególnych systemów służących do zaopatrzenia w ciepło, jak również i energie elektryczną bądź paliwa gazowe, łącznie z uzasadnieniem ekonomicznym,
- harmonogram procesu realizacji zdań,
- wszelkie przewidywane koszty związane z realizacją zakładanych, proponowanych przedsięwzięć oraz źródło ich finansowania
Gmina jako jednostka samorządowa, posiada ściśle wyodrębnione organy sprawujące władze, a także jednostki pomocnie, powołane w tym właśnie celu. Władza dzieli się tutaj na organy stanowiące i wykonawcze, a każde z nich posiada szereg istnych, przypisanych im odrębnych kompetencji oraz obowiązki. Do jednych z obowiązków na tle ich działalności, jest ustalenie planu finansowanego i zarządzanie budżetem gminy.
1.3Urząd gminy jako samorządowa jednostka budżetowa na tle pozostałych jednostek sektora finansów publicznych
Urząd gminy jest to wyodrębniony aparat pomocniczy z zakresu działalności zarządu gminy, przy pomocy jakiego realizuje on, a także i jego przewodniczący, wszystkie swoje najważniejsze zadania oraz kompetencje. Z kolei zaś zatrudnieni w nim pracownicy, zawsze działają przede wszystkim w imieniu oraz z upoważnienia danego zarządu .
Kierownikiem tego urzędu jest wójt burmistrz oraz prezydent. Proces organizacji oraz również wszelkie zasady względem funkcjonowania urzędu gminy określone są w odrębnym, specjalnym regulaminie będącym uchwalonym przez radę gminy
Urząd gminy uznawany jest za wiodącą jednostkę budżetową każdej gminy, zaś w tych małych gminach z reguły nie występuje potrzeba powoływania znacznie większej liczby tego typu jednostek budżetowych.
Prócz tego, urząd gminy występuje zazwyczaj w roli zasadniczego, podstawowego organu finansowego wchodzącego w skład budżetu gminy oraz jednocześnie organu podatkowego. Urząd gminy jako jednostka budżetowa, w zakresie swej działalności prowadzi własną gospodarkę budżetową, co czyni przede wszystkim na podstawie utworzonego planu finansowego
Podstawowe zasady względem funkcjonowania budżetów dotyczących jednostek samorządów terytorialnych, w tym i gminy, zostały zawarte w specjalnej ustawie o publicznych finansach. Z tego względu wiele rozstrzygnięć odnoszących się do głównych zasad gospodarowania przez daną jednostkę samorządu posiadanymi środkami pochodzącymi z budżetu, określono i ustalono w zakresie najważniejszych rozwiązań względem całego, ogólnego sektora finansów publicznych bądź też w odniesieniu praktycznie do wszystkich szczebli samorządu terytorialnego .
Ustawa o finansach publicznych określa budżet jednostki samorządu terytorialnego, uchwalany w formie uchwały, jako podstawę gospodarki finansowej gminy, powiatu czy województwa samorządowego.
Budżet ten dotyczy roku kalendarzowego i jest planem dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów jednostki. Tak rozumiany budżet cechuje się w szczególności :
- planowością, bowiem jest planem finansowym, na podstawie którego następuje w przyszłości gromadzenie oraz efektywne wydatkowanie wszelkich posiadanych środków pieniężnych, będących w dyspozycji samorządu,
- czasowością, inaczej okresowością, co dotyczy określonych ram czasowych, a więc roku kalendarzowego,
- normatywnością, czyli jest aktem prawnym, który zostaje uchwalony poprzez określone organy przedstawicielskie jednostek samorządu terytorialnego,
- dyrektywnością,
- tak zwanym zdecentralizowaniem,
- strumieniowością, co bezpośrednio wynika z uchwalonych kwot dochodów oraz wydatków czy przychodów bądź również rozchodów za cały rok budżetowy. W trakcie realizacji budżetu dochody, wydatki oraz przychody, z rozchodami włącznie będą tworzyły strumienie polityczne .
Zasady budżetowe odnoszą się zazwyczaj do budżetu państwa. Jednak głównie z uwagi na to, iż plany finansowe samorządu terytorialnego również dotyczą środków publicznych, należy je w praktyce uznać za niezbędne także przy tworzeniu oraz realizacji budżetu samorządowego. W literaturze wyodrębnia się wiele obowiązujących tutaj zasad .
Pierwsza z nich, a więc zasada równowagi budżetowej, nakłada obowiązek dotyczący konieczności równoważenia dochodów oraz wydatków, czyli takiego uchwalania wydatków, by w żadnym stopniu nie przekraczały one uzyskiwanych dochodów. Wskazane są tutaj źródła pokrycia deficytu w przypadku zaistnienia niezrównoważenia wydatków dochodami.
Rozwiązanie to może sugerować, iż bezwzględna równowaga budżetowa nie musi być przez w praktyce samorządy bardzo ściśle przestrzegana. Istotne raczej w tym przypadku jest natomiast to, aby były zawsze wskazane źródła finansowania tych wszystkich wydatków, które nie są pokryte uzyskiwanymi dochodami.
Wystarczające jest zachowanie tutaj równowagi względnej, kiedy tylko uchwała budżetowa określa dokładnie źródła pokrycia niedoboru dochodów. Wynika to bezpośrednio z definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jaki jest planem nie tylko samych dochodów i wydatków, lecz również i uzyskiwanych przychodów bądź rozchodów tej jednostki .
Zasada zupełności zaś wskazuje na konieczność ujęcia w budżecie praktycznie wszystkich dochodów oraz wydatków danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy ona zatem zupełności przedmiotowej, która z uwagi na istnienie form organizacyjno-prawnych, będących powiązanych z budżetem jedynie wynikiem, czy też na wyodrębnienie rachunku dochodów własnych jednostek budżetowych, nie została spełniona. Jednocześnie biorąc pod uwagę pewien aspekt podmiotowy charakterystyczny dla zasady zupełności to można w tym miejscu uznać, iż jest ona spełniona głównie ze względu na konieczność umieszczania w danej uchwale budżetowej wszystkich planów tych właśnie jednostek .
W budżetowej zasadzie jedności można wyróżnić aspekt formalny oraz materialny. Zachowanie zasady jedności formalnej wymaga ujęcia finansów państwa w jednym akcie prawnym. Ze względu na decentralizację sektora publicznego zasadę tę można przenieść na grunt samorządowy i uznać, że uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego w zakresie jej dochodów i wydatków w pełni realizuje zasadę jedności formalnej.
Z kolei zasada jedności materialnej jest spełniona wtedy, gdy dochody wpływające do budżetu nie mają z góry określonego przeznaczenia. W zasadzie dochody zasilające budżet samorządowy nie są przypisane do wyznaczonych zadań Jedynym odstępstwem są dotacje celowe i środki ze źródeł zagranicznych przyznawane na finansowanie określonych zadań .
Zasada szczegółowości postuluje dezagregowanie ogólnych kwot dochodów i wydatków. Na każdym etapie procedury budżetowej jest konieczna taka szczegółowość po stronie dochodów i wydatków, aby opracowujący, uchwalający, wykonujący, a także kontrolujący budżet mógł właściwie spełniać swą funkcję.
Naprzeciw tej zasadzie budżetowej wyszły przepisy o klasyfikacji budżetowej, jak również zobowiązanie rad gmin, powiatów i sejmików województw do uchwalania dochodów budżetu przynajmniej w podziale na źródła ich pozyskiwania oraz działy, a wydatków – w podziale co najmniej na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych .
Zasada jawności ma szczególne znaczenie z uwagi na to, że budżety samorządowe określają i rozdysponowują środki pieniężne na zadania istotne. Jej spełnienie wyraża się w zobowiązaniu zarządu do informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej, jak również wykorzystywania środków budżetowych. Ponadto we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego publikowana jest uchwała budżetowa i sprawozdania z jej wykonania, jak również jawne są debaty budżetowe .
Zasady uprzedniości i roczności są rzadziej wymieniane w literaturze. Wiążą się one w pewnym stopniu z podstawowymi cechami planowości i czasowości budżetu samorządowego. Pierwsza z nich, a więc zasada uprzedniości, w praktyce postuluje przede wszystkim podjęcie uchwały budżetowej jeszcze przed rokiem budżetowym. Poszczególne przepisy ustawy dotyczącej finansów publicznych w odniesieniu do budżetów samorządowych, odpowiednio respektują ową zasadę, jednocześnie nakazując uchwalenie budżetu tuz przed rozpoczęciem roku, jakiego on dotyczy. Jednocześnie ten sam przepis ustawy dopuszcza możliwość późniejszego jego uchwalenia .
Zasada roczności natomiast postuluje opracowanie budżetów samorządowych na okres jednego roku. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawami ustrojowymi budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy, który jest jednocześnie rokiem kalendarzowym. Jednak wiele zapisów w ustawie o finansach publicznych powoduje, że zasada ta nie jest spełniona. Wynika to między innymi z konieczności określania limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne czy niektórych wydatków budżetowych niewygasających z końcem roku
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem finansowym uchwalanym w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy. Zakresem uchwały objęte są dochody i wydatki oraz przychody, i dochody jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do budżetów jednostek samorządu terytorialnego respektowana jest zasada całościowego ujęcia finansów danego szczebla władzy samorządowej. Stąd też zakresem uchwały objęte są przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.
Uchwała budżetowa, podobnie jak ustawa budżetowa, może określić limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy oraz projekty realizowane ze środków Unii Europejskiej oraz limity wydatków na okres nie tylko roku budżetowego, ale także limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, na programy i projekty realizowane ze środków unijnych oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej .
Unormowanie gospodarki finansowej jednostek samorządów terytorialnych takich, jak gmin, powiatów czy województw, jest procesem skomplikowanym oraz złożonym. Oprócz przepisów Konstytucji RP i postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. wchodzą bowiem w grę przepisy :
- ustawy o finansach publicznych,
- ustawy o dochodach jednostek samorządów terytorialnych,
- ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,
- ustawy o samorządzie gminnym,
- ustawy o samorządzie powiatowym,
- ustawy o samorządzie województwa,
- ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych,
- ustawy z 12 grudnia 2003 r. o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych,
- ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Poręczeń Unijnych,
- ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju,
- ustaw powołujących samorządowe fundusze celowe .
Budżet gminy określa ściśle zaplanowane dochody oraz wszelkie wydatki ze strony gminy. Projekt budżetu przygotowuje zarząd gminy jako jej podstawowy organ wykonawczy. Zarząd gminy stanowi również zasadniczy podmiot realizujący budżet oraz jest on przy tym w pełni odpowiedzialnym za prawidłowo prowadzoną gospodarkę finansową gminy. .
Podstawowe zasady względem funkcjonowania budżetów dotyczących gmin oraz innych jednostek samorządów terytorialnych, zostały zamieszczone w specjalnej ustawie dotyczącej publicznych finansów. Z tego też względu, wiele licznych, różnorodnych rozstrzygnięć bezpośrednio odnoszących się do podstawowych, zasad związanych z procesem gospodarowania poprzez daną jednostkę samorządu ich budżetem, odpowiednio określono w odniesieniu praktycznie do wszystkich szczebli samorządu terytorialnego.
1.4 Tworzenie, łączenie, przekształcanie i likwidowanie samorządowych jednostek budżetowych oraz ich status prawny
Jednostka budżetowa jest to inaczej jednostka organizacyjna wchodząca w zakres sektora finansów publicznych. Jednostka ta nie posiada osobowości prawnej, a wszelkie swoje wydatki, zazwyczaj pokrywa bezpośrednio ze środków pochodzących z budżetu, z kolei zaś wszystkie dochody tego typu jednostki, w praktyce odprowadzane są odpowiednio bądź na rachunek należący do budżetu państwa, bądź też ba rachunki należące do jednostek samorządów terytorialnych .
Jednostki budżetowe, jako organizacyjno-prawna forma danej jednostki sektora finansów publicznych, jest typowa dla prowadzenia i realizowania działalności administracyjnej, także i usługowej, chociaż w mniejszym zakresie, będącej wykonywaną w sposób nieodpłatny bądź też za symboliczną odpłatnością. Zarówno gminne, jak również powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe są tworzone, łączone oraz likwidowane przez właściwe organy stanowiące poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.
Liczba jednostek budżetowych tylko na szczeblu gminy jest uzależniona od rodzaju, a także charakteru i samego zasięgu wykonywanych zadań, jak również i sposobu bądź trybu ich finansowania . Główną podstawą gospodarki finansowej tej jednostki jest tworzony plan dochodów oraz wydatków, nazywany fachowo planem finansowym. Jednostki budżetowe są tworzone, łączone i jednocześnie likwidowane poprzez :
- ministrów, kierowników centralnych urzędów, wojewodów, jak również inne upoważnione organy, które działają na podstawie całkiem odrębnych ustaw, czyli państwowe jednostki budżetowe;
- organy stanowiące poszczególnych jednostek należących do samorządu terytorialnego, a więc gminne, powiatowe bądź też wojewódzkie jednostki budżetowe ;
- Prezes Rady Ministrów, tworzy on daną jednostkę budżetową, jaka realizuje wszelkiego rodzaju zadania wyświadczane na rzecz rządowej administracji. W rzeczywistości podlega ona bezpośrednio pod Prezesa Rady Ministrów lub też innemu, wskazanemu przez niego ministrowi bądź kierownikowi;
- praktycznie każda jednostka budżetowa, która działa na podstawie odpowiedniego statutu. Statut ten powinien zawierać w swym zakresie szczególności konkretną nazwę, a także siedzibę oraz przedmiot swojej działalności. Podczas tworzenia danej jednostki budżetowej, jednocześnie określa się również i mienie, będące sukcesywnie przekazywane właśnie tej jednostce poprzez zarząd .
Za każdym razem, kiedy likwiduje się daną jednostkę budżetową, to trzeba określić przeznaczenie mienia, które znajduje się w zarządzie owej jednostki, jak również możliwe jest w tym przypadku postanowienie o utworzeniu nowej jednostki, posiadającą zupełnie inną formę organizacyjno-prawną. Można również i zdecydować o przejęciu należności oraz wszelkich dotychczasowych zobowiązań ze strony likwidowanej jednostki, bezpośrednio przez nowo utworzoną
Samorządowe jednostki budżetowe, w praktyce stanowią jedną z istotnych form organizacyjnych, należnych do jednostek z sektora finansów publicznych. Jednostki te tworzą, łączą oraz jednocześnie likwidują pewne uprawnione do tego organy stanowiące, poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy ustrojowe odpowiednio przewidują, iż wszystkie jednostki budżetowe funkcjonują z jednoczesnym wykorzystaniem mienia, w jakie to zostają wyposażone w chwili powstania przez dany organ założycielski.
Jednostka budżetowa jest specyficzną formą organizacyjną należącą do sektora finansów, jaka jak już wspomniano, nie posiada osobowości prawnej. Zgodnie z regulacjami art. 33 KC, cecha podmiotowości prawnej musi bezpośrednio wynikać z właściwego przepisu ustawy. Jednostki organizacyjne gmin, jak również powiatów oraz województw funkcjonują jako specjalna forma prawna funkcjonującego prawa budżetowego, jednak nie ma obecnie przepisu, który w zupełności by im mógł nadać podmiotowość prawną.
Samorządowe jednostki budżetowe, w zakresie swego działania, posiadają tak zwany status stationis municipii, co oznacza, że w procesie obrotu cywilnoprawnego nie funkcjonują one we własnym imieniu, lecz jedynie w zastępstwie gminy, powiatu bądź też województwa. Bezpośrednio w ich imieniu oraz tym samym na ich rzecz .
Zdolność prawną oraz także i zdolność sądową, a więc zdolność do czynnego występowania w toczonym cywilnym procesie sądowym, jednak w charakterze strony, posiada tylko i wyłącznie dana jednostka samorządu występująca w postaci osoby prawnej. Przez to nie jest możliwe w praktyce samodzielne występowanie poszczególnych jednostek budżetowych w zachodzących stosunkach cywilnoprawnych.