Podstawowe zasady prawa wspólnotowego.

Wspólnota Europejska jest organizacja bez precedensu w historii naszego kontynentu.

Powstała ona z woli suwerennych państw, które powołały nie tylko ponadpaństwowe instytucje, ale ustanowiły jedyny w swoim rodzaju system prawa.
Najczęściej spotykaną klasyfikacja prawa europejskiego jest jego podział na prawo pierwotne (traktatowe, statutowe) i wtórne (pochodne). W uproszczeniu można powiedzieć, że prawo pierwotne, to ta część prawa europejskiego, która została ustanowiona bezpośrednio przez Państwa Członkowskie, zaś prawo wtórne, to te akty prawne, które zostały ustanowione przez instytucje Unii Europejskiej na mocy uprawnień wynikających z prawa pierwotnego. Pomiędzy prawem pierwotnym a wtórnym zachodzi relacja nadrzędności, co oznacza, że akty prawa wtórnego muszą być zgodne z aktami prawa pierwotnego. Do źródeł prawa europejskiego zalicza się ponadto ogólne zasady prawa, umowy międzynarodowe z państwami trzecimi (nie będącymi członkami UE) oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości.

Do najważniejszych aktów prawa pierwotnego należą:

Traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich wraz z protokołami i aneksami:
a) Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (podpisany 18 kwietnia 1951 r., wszedł w życie 23 lipca 1952 r.)
b) Traktat o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej (podpisany 25 marca 1957 r., wszedł w życie 1 stycznia 1958 r.)
c) Traktat o Wspólnocie Europejskiej9 (podpisany 25 marca 1957 r., wszedł w życie 1 stycznia 1958 r.)
d) Jednolity Akt Europejski (podpisany 17 i 28 lutego 1986 r., wszedł w życie 1 lipca 1987 r.)
e) Traktat o Unii Europejskiej (z Maastricht) (podpisany 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r.)
f) Traktat Amsterdamski (podpisany 2 października 1997 r., wszedł w życie 1 maja 1999 r.).

Rangę prawa pierwotnego mają również postanowienia Rady, wówczas, gdy jej członkowie działają jako przedstawiciele państw członkowskich. Przykładami tego typu aktów prawnych mogą być decyzje zmieniające liczbę Sędziów i Rzeczników Generalnych Trybunału Sprawiedliwości, zmieniające liczbę członków Komisji Europejskiej, a także uchwała o ustanowieniu Sądu Pierwszej Instancji.
Prawo wtórne (pochodne) tworzone jest przez instytucje wspólnotowe w celu realizacji postanowień wynikających z aktów prawa pierwotnego. Zgodnie z art. 249 TWE organy Wspólnoty: Parlament, Rada i Komisja mogą wydawać:
- rozporządzenia ( akty prawne, które w sposób abstrakcyjny i ogólny decydują o nieokreślonej liczbie przypadków. Oddziałują one bezpośrednio w państwach członkowskich, tzn. mogą uzasadniać powstawanie prawa i obowiązków jednostek ).
- dyrektywy ( ramowe prawa Wspólnoty, skierowane do państwa członkowskich. W nich Wspólnota wyznacza cele lub minimalne standardy, które państwa członkowskie w danym terminie musza włączyć do systemu legislacyjnego prawa krajowego. Choć w wielu przypadkach dyrektywy nie są zbyt szczegółowe i w związku z tym państwa członkowskie mogą dokonywać ich adaptacji zgodnie z własnymi priorytetami to są one zobowiązane do efektywnego i terminowego włączenia dyrektywy w prawo wewnętrzne ).
- decyzje ( regulowane są nimi pojedyncze przypadki, których możliwa jest indywidualizacja adresatów ).
- zalecenia lub opinie ( opinie wydawana są na zapytanie, zalecenia z własnej inicjatywy i choć Prawo Wspólnotowe uznaje, że normy w nich zawarte nie mają mocy wiążącej i nie podlegają kontroli Trybunału Sprawiedliwości, to spełniają funkcję praktyczną, np. w celu ujednolicenia praktyki. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że sądy narodowe powinny brać zalecenia pod uwagę, zwłaszcza gdy pozwalaja one na wyjaśnienie postanowień prawa krajowego czy wspólnotowego ).

Wszystkie te akty są wydawane tylko według określonych procedur i tylko tam, gdzie wyraźnie przyznane zostały organom Wspólnoty kompetencje. Tę zasadę nazywamy zasadą enumeratywnego upoważnienia jednostkowego.

Traktaty wprawdzie nie regulują stosunku prawa Wspólnoty i praw krajowych, ale problem ten rozstrzygnął Trybunał Sprawiedliwości formułując zasady prawa wspólnotowego: pierwszeństwa, bezpośredniego stosowania, jednolitości i spójności.
Traktaty Wspólnoty, podczas ich zawierania w latach pięćdziesiątych, były początkowo uważane za klasyczne umowy międzynarodowe. Ewidentna dziś, jakościowa różnica między integracją w ramach Wspólnot a współpracą w innych organizacjach międzynarodowych, takich jak ONZ, NATO, Rada Europejska itp., była wówczas prawie niedostrzegalna. Procedura zawierania traktatów wspólnotowych i późniejszych ich ratyfikacji w państwach członkowskich przebiegała ( i przebiega nadal podczas wprowadzania zmian do traktatów ) zgodnie z powszechnymi regułami zawierania umów prawnomiędzynarodowych. Jako, że ani prawo wspólnotowe ani systemy prawne większości państw członkowskich ( z wyjątkiem Holandii i Irlandii ) nie zawierają specjalnego przepisu o nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, to z punktu widzenia krajowego prawa państwowego i konstytucyjnego z zasady obowiązują krajowe reguły kolizyjne. Większość systemów konstytucyjnych nadaje układom międzynarodowym rangę pomiędzy zwykłą ustawą a konstytucją, albo umieszcza je na tym samym poziomie, co zwykłe ustaw.

Z punktu widzenia Wspólnoty regulacja między prawem krajowym a międzynarodowym otwiera następujące problemy:
- ponieważ państwa członkowskie nadają traktatom międzynarodowym różną rangę ( na poziomie tym samym co zwykłe ustawy lub wyższym od nich, ale niższym od konstytucji ), to mogłoby to prowadzić do przyznania różnej pozycji prawu wspólnotowemu poszczególnych państwach członkowskich.
- gdyby późniejsze ustawy państw członkowskich lub przynajmniej późniejsze zmiany konstytucyjne były nadrzędne wobec prawa wspólnotowego, to jednolitość obowiązywania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich nie mogłaby być zapewniona.
- kompetencja trybunałów konstytucyjnych do rozstrzygania o nadrzędności, bezpośrednim stosowaniu i wykładni prawa wspólnotowego, nieuchronnie prowadziłaby do niejednolitych rozwiązań prawnych w zakresie prawa wspólnotowego w poszczególnych państwach członkowskich.

I. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego:

1. Nadrzędność z punktu widzenia Wspólnoty:

Dlatego też poczynając od słynnego wyroku z 15 lipca 1964 r Sp.6/64 Costa przeciwko ENEL Trybunał Sprawiedliwości postuluje pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. W kolejnym wyroku z 9 marca 1977 r. w Sp.106/77, Simmenthal II trybunał następująco streścił roszczenie nadrzędności: „ wynika z tego, że każdy sędzia państwowy powołany w ramach swoich kompetencji, zobowiązany jest do nieograniczonego stosowania prawa wspólnotowego i ochrony praw przydzielonych przez nie jednostce, poprzez niestosowanie żadnego przeciwstawnego postanowienia prawa narodowego, bez względu na to, czy wydane ono zostało wcześniej czy poźniej niż prawo wspólnotowe..” W orzeczeniu tym wyraźnie staje się jednocześnie, iż Trybunał Sprawiedliwości domaga się nie tyle nadrzędności obowiązywania, co raczej nadrzędności stosowania. A zatem kolizja między prawem wspólnotowym i krajowym nie prowadzi do unieważnienia prawa krajowego. Co więcej: prawo krajowe obowiązuje dalej. Poza obszarem stosowania prawa wspólnotowego, np. w czysto wewnątrzpaństwowych okolicznościach może być ono bez przeszkód zastosowane także i w przeszłości.
Podstawowym powodem, dla którego Trybunał Sprawiedliwości domaga się pierwszeństwa dla prawa wspólnotowego jest konieczność zapewnienia jednolitego stosowania i skuteczności prawa wspólnotowego w obszarze jego obowiązywania. Trybunał opiera się przy tym na ograniczonym co prawda treściowo, ale nie czasowo przeniesieniu suwerennych praw przez państwa członkowskie. Państwa te, aby osiągnąć wpisaną do art. 3 TWE wspólne cele, utworzyły jednolity porządek prawny z władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą i nadały tym organom uprawnienia do wydawania bezpośrednio stosowanego prawa. Jednocześnie państwa członkowskie zabroniły wszelkiej dyskryminacji wynikającej z przynależności państwowej i zobowiązały się do niepodejmowania środków, które „mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów”. Z tych powodów, zdaniem Trybunału, organy krajowe i sądy zobowiązane są do niestosowania prawa krajowego w przypadku kolizji i przyznania prawu wspólnotowemu pierwszeństwa stosowania.

2. Nadrzędność punktu widzenia państw członkowskich:

Dla trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich jednolite stosowanie prawa wspólnotowego, wspólnotowego celu niedopuszczenia do dyskryminacji między obywatelami i podmiotami gospodarczymi należącymi do różnych państw członkowskich nie jest nadrzędnym punktem odniesienia. Zgodnie z klasyczna nauką prawa, niedopuszczalna dyskryminacja ma miejsce tylko wtedy, gdy jeden przedstawiciel władzy państwowej w ramach swoich kompetencji takie same sytuacje traktuje niejednakowo lub różne sytuacje traktuje tak samo. Zróżnicowane traktowanie obywateli prze różnych przedstawicieli władzy państwowej w ich osobnych zakresach kompetencji jest natomiast całkowicie dopuszczalne. Np. ustalenie podatków i dochodów wchodzi w zakres państw członkowskich. Stąd różna wysokość podatków w Niemczech i Francji od takich samych zarobków nie może być uważana za dyskryminację sprzeczną z prawem.
Stąd też krajowe trybunały konstytucyjne z niechęcią i sceptycyzmem podchodzą do roszczeń pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec konstytucji.

3. Nadrzędność prawa wspólnotowego zgodnie z panującą obecnie opinia prawną.

Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego jest dzisiaj w orzecznictwie sądów krajowych wyższej instancji i literaturze powszechnie akceptowane. Podczas gdy Trybunał Sprawiedliwości nadrzędność tę wywodzi z samego prawa wspólnotowego (samodzielny porządek prawny, itd ), to trybunały konstytucyjne, przyjmują raczej stanowisko, iż nadrzędność ta oparta jest na przenoszeniu praw lub na udzieleniu upoważnienia ze strony państw członkowskich. Różnica między tymi stanowiskami staje się wyraźna w kwestii czy i przez kogo mogą być ustalane granice tego pierwszeństwa. Roszczenie krajowych trybunałów konstytucyjnych dotyczące współdecydowania w kwestii zasięgu przenoszenia praw suwerennych, co najmniej potencjalnie zagrażają jednolitości praw wspólnotowego. W praktyce problem ten jednak nie stał się dotychczas przeszkodą w stosowaniu prawa wspólnotowego.

Podsumowując można stwierdzić, że:
- kompetencje i procedury dotyczące zawarcia w zmian TWE i TUE uregulowane są w krajowym prawie konstytucyjnym,
- ranga prawa wspólnotowego nie zależy od rangi ustawy krajowej,
- wszystkie obowiązujące normy prawa wspólnotowego są nadrzędne nad normami krajowymi, tzn. są nadrzędne wobec konstytucji ( granicą jest obszar gwarancji dla prawa podstawowych oraz strukturalnych zasad konstytucyjnych), wcześniejszych i późniejszych ustaw krajowych, wszystkich praw kantonalnych, regionalnych, krajów związkowych czy wojewódzkich,
- wszystkie problemy dotyczące rangi, bezpośredniego skutku i wykładni prawa wspólnotowego podlegają jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który respektuje granice nakreślone mu przez krajowe prawa podstawowe i zasady konstytucyjne.

II. Bezpośrednia skuteczność prawa wspólnotowego:

1. Bezpośrednie stosowanie:

Pierwotne prawo Wspólnoty, inaczej niż zwykłe prawo traktatowe i zwykłe traktaty międzynarodowe czy wydawane na ich podstawie rozporządzenia, wiąże nie tylko strony traktatu, tzn. państwa członkowskie, lecz nadaje się także do tworzenia bezpośrednich praw i obowiązków dla stron trzecich, a mianowicie dla osób fizycznych i prawnych mianowicie państwach członkowskich. Ta abstrakcyjna zdolność prawa pierwotnego pierwotnego wszystkich rozporządzeń nazywa się bezpośrednim stosowaniem. Ani prawo pierwotne, ani rozporządzenia nie wymagają żadnej ingerencji rządów lub parlamentów, by stać się prawem obowiązującym w państwach członkowskich.

2. Bezpośredni skutek:

Bezpośredni skutek oznacza natomiast konkretne i rzeczywiste uzasadnienie praw i/lub obowiązków dla osób fizycznych i prawnych w państwach członkowskich zawarte w artykule, paragrafie, ustępie, zdaniu lub części zdania normy międzynarodowej, Stąd kwestia bezpośredniej skuteczności odnosi się do konkretnego sformułowania. Bezpośredni skutek zakłada istnienie bezpośredniego stosowania prawa. Dodatkowo konkretna norma musi być pod względem zawartości odpowiednio ukształtowana, by przyznać jednostce prawa lub nałożyć na nią obowiązki. Warunki bezpośredniej skuteczności norm są następujące:
- norma winna być sformułowana wystarczająco jasno, kompletnie i precyzyjnie,
- nakładać na państwo członkowskie bądź osoby fizyczne czy prawne obowiązek działania lub zaniechania działania, stąd musi też
- nadawać się do stosowania przez organy i sądy krajowe, bez wprowadzania dodatkowych środków.

3. Problem bezpośredniego stosowania dyrektyw:

Dyrektywy obowiązują wyłącznie państwa członkowskie, dla osób fizycznych i prawnych dyrektywy powinny być wiążące dopiero po włączeniu ich dom krajowego systemu prawnego. Dlatego z jednej strony, koncepcja ta chroni suwerenność państw członkowskich, pozwala na uwzględnienie narodowych odrębności. Lecz z drugiej strony, przy wydawaniu dyrektyw Wspólnota jest skazana na współpracę z parlamentami krajów członkowskich i prawo wspólnotowe może nie zostać w sposób jednolity i dokładny zastosowane we wszystkich państwach członkowskich, jeżeli parlamenty państw członkowskich nie wypełnią należycie swoich zobowiązań implementacyjnych. Trybunał stwierdził też jasno w swoim wyroku z 26 lutego 1986 r w Sp.152/84, Marshall I, że dyrektywy obowiązują tylko państwa i także po upływie terminu ich wdrożenia, nie mogą wykształcić bezpośredniego skutku w poziomych stosunkach między osobami prywatnymi. Tym samym obywatel może wywodzić swoje prawa z jasnych i bezwarunkowych przepisów dyrektyw jedynie wobec państwa. Przepisy dyrektywy nie działają natomiast w sposób odwrotny, na korzyść państwa oraz na niekorzyść obywateli, a także nie działają na korzyść jednego obywatela w stosunku do innego, ponieważ nie mogą obciążać tego ostatniego.

Aby osiągnąć możliwe jednolite i efektywne stosowanie prawa wspólnotowego – także wówczas, gdy wpisane jest ono „tylko” do dyrektyw – Trybunał zaproponował trzy rozwiązania, które stosowane w sposób skumulowany nadają się do eliminowania większości tych problemów:
- Trybunał oświadczył, że państwo nie może wobec obywateli powoływać się na nie wdrożona dyrektywę. Odwrotnie zaś, o ile ustalenia w dyrektywie zawierają jasne, kompletne i bezwarunkowe obowiązki działania lub zaniechania działania ze strony państwa, to pojedyncze osoby mogą się przeciwko państwom członkowskim bezpośrednio powoływać na te postanowienia dyrektywy. Wobec pionowej skuteczności dyrektyw Trybunał dodatkowo dokonał szerokiej wykładni pojęcia „państwo” włączając doń wszystkich przedstawicieli władzy państwowej.
- Trybuną nałożył na sądy krajowe obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Jeżeli sądy krajowe posiadają pole manewru, to są także w przypadku układów poziomych, czyli pomiędzy osobami prywatnymi, zobowiązane do wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywą, która przyniesie rezultaty zamierzone w dyrektywie. W ten sposób można tu mowić o pośredniej skuteczności dyrektyw w układzie horyzontalnym.
- w pozostałych przypadkach, w których część przepisów dyrektyw nie jest wystarczająco jasna, jednoznaczna i bezwarunkowa lub, w których niemożliwa jest, pozostająca w zgodzie z dyrektywą, wykładnia prawa krajowego bez większego naruszenia jego treści. Trybunał rozwinął doktrynę o odpowiedzialności państwa za szkody lub straty wynikłe z naruszenia prawa wspólnotowego.

III Istota zasady spójności ma dwa oblicza:

Z jednej strony jednolitość zakłada, że prawo wspólnotowe będzie w pełni i jednakowo stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Trybunał w związku z tym zauważył, że „jednolite stosowanie jest fundamentalnym wymogiem jednolitego porządku prawnego” Z drugiej strony zasada spójności domaga się eliminowania z samego prawa wspólnotowego wszystkich tych norm, które kolidują z normami wyższego rzędu. Dla omawianego problemu znaczenie ma także Deklaracja dotycząca stosowania prawa wspólnotowego, dołączona do Traktatu z Maastricht. Czytamy w niej, że dla spójności i jednolitości budowy europejskiej jest ważne, aby każde państwo członkowskie przetransportowało integralnie i wiernie do swojego prawa krajowego dyrektywy wspólnotowe, których są adresatami w czasie w nich oznaczonym. Deklaracja ponadto dodaje, że ważne jest również, aby środki podjęte w różnych państwach członkowskich doprowadziły do tego, aby prawo wspólnotowe było tam stosowane skutecznie i równoważnie do tego, jak stosuje się własne prawo krajowe.

IV Zasada solidarności:

Jeśli chodzi o zasadę solidarności, to Trybunał Wspólnot orzekł, że zasada ta znajduje się u podstaw całego systemu wspólnotowego. Zawiera ona ten nakaz podejmowania działań przez państwa członkowskie i przez nie razem z instytucjami wspólnotowymi dla lepszego , pełniejszego wykonywania celów określonych w prawie pierwotnym. Wymaga ona od państw członkowskich podejmowania wszystkich niezbędnych środków dla zagwarantowania stosowania i skuteczności prawa wspólnotowego, jeśli to konieczne nawet w drodze środków karnych. W myśl zasady solidarności ( lojalności, wierności ) państwa członkowskie nie mogą powoływać się na interesy narodowe lub trudności wewnętrzne dla usprawiedliwiania niewykonywania prawa wspólnotowego lub jednostronnego wycofywania się z przestrzegania swobodnie przyjętych zobowiązań. Trybunał Sprawiedliwości wskazał wyraźnie, że system wspólnotowego oferuje niezbędne dla rozsądnego uwzględnienia trudności w poszanowaniu wspólnego rynku i uzasadnionych interesów innych państw członkowskich. Uchybienie obowiązkom solidarności narusza zatem istotne podstawy wspólnotowego porządku prawnego.

Rzeczpospolita Polska 01 maja 2004 roku wejdzie w skład UE. Tym samym znajomość i prawidłowe wykonywanie prawa europejskiego będzie obciążało przede wszystkim wymiar sprawiedliwości, głownie sędziów. Będą musieli oni stosować prawo obowiązujące. Rozstrzygając sprawy z zakresu prawa wspólnotowego, będą musieli postępować tak, jak przy orzekaniu w sprawach krajowych. Jednocześnie trzeba powiedzieć, że będzie wymagało to od nich zdwojonego wysiłku. Oprócz znajomości prawa krajowego, sędziowie będą musieli wykazać się świetna znajomością materialnego prawa wspólnotowego. Oprócz wykładni prawa europejskiego będą musieli poznać reguły wykładni prawa europejskiego, które często się różnią od przyjętych w systemie krajowym oraz właśnie podstawowe zasady prawa wspólnotowego, a mianowicie zasadę pierwszeństwa, bezpośredniości, jednolitości i wiele innych.

Literatura:

F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo Europejskie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999.
Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2001
C. Mik, J. Galster, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wykładu, Toruń 1996
Z. Knypl, Wprowadzenie do prawa europejskiego, Warszawa 1997