Rola państwa w gospodarce rynkowej
SPIS TREŚCI
Wstęp.
I. Pojęcie państwa
II. Tradycyjne ujęcia roli państwa w gospodarce
? dobro wspólne a dobra publiczne i metody ich produkcji
? państwo jako producent, a państwo jako gwarant dóbr publicznych
? oddziaływanie przez przymus i inne formy osiągania celów publicznych w złożonych społeczeństwach
III. Argumenty za i przeciw ekonomicznej roli państwa
IV. Zmiany w uwarunkowaniach gospodarczej roli państwa
? przemiany społeczeństw: indywidualizacja postaw i słabnięcie wartości wspólnotowych
? globalizacja gospodarcza i jej wpływ na przemiany gospodarczej roli państwa
- stabilizacja makroekonomiczna
- redystrybucja dochodów
- regulacje
V. Funkcja stabilizacyjna i redystrybucyjna roli państwa
VI. Różne formy interwencjonoizmu państwowego
VII. Rola państwa w procesie transformacji gospodarki polskiej
VIII. Podsumowanie
IX. Bibliografia
WSTĘP
Nie ustaje spór dotyczący roli państwa w gospodarce. Bankructwo
komunizmu zdyskredytowało ideał upaństwowionej gospodarki.
Jednakże upaństwowiona własność i zarządzanie działalnością gospodarczą w sposób scentralizowany było skrajną formą obecności państwa w gospodarce - formą, której przeciwstawić można równie skrajny model gospodarki całkowicie sprywatyzowanej i posługującej się tylko horyzontalnymi, opartymi na umowie, formami koordynacji działalności gospodarczej.
Przeciwstawianie modelu centralnie zarządzanej własności państwowej modelowi gospodarki rynkowej i w pełni prywatnej jest użytecznym narzędziem porządkowania stanowisk w sporze o rolę państwa w gospodarce, jeśli poprzestajemy na normatywnym i wysoce abstrakcyjnym poziomie rozważań. Próba przejścia do analizy tendencji empirycznych wymaga wprowadzenia innej konceptualizacji roli państwa: nie poprzez typ własności i mechanizm koordynacji, lecz poprzez wymiary obecności państwa i funkcje, które państwo pełni w każdym z wyróżnionych wymiarów.
Niniejszy tekst jest właśnie próbą pokazania zmian funkcji gospodarczej państwa w otwartych, czyli pozostających w silnych związkach ze swoim zewnętrznym otoczeniem, gospodarkach. W ślad za Giandomenico Majone wyróżnimy trzy wymiary gospodarczej obecności państwa: stabilizację makroekonomiczną, redystrybucję i regulację, i spróbujemy pokazać jak wewnętrzne i zewnętrzne czynniki zmieniają znaczenie funkcji państwa w każdym z tych wymiarów.
Artykuł ten zaczniemy od przedstawienia tradycyjnej debaty - debaty pomiędzy "wolnorynkowcami" (ekonomicznymi liberałami) a etatystami, a debata ta przez dziesięciolecia bezpośrednio lub pośrednio dotyczyła oceny gospodarczego projektu komunizmu. Następnie krótko zarysujemy najważniejsze czynniki warunkujące rozwój nowoczesnych gospodarek, aby w kolejnej części prześledzić zmiany w stabilizacyjnej, redystrybucyjnej i regulacyjnej funkcji państwa wynikające z oddziaływania owych czynników.
Postaramy się wyodrębnić ogólne, rzec by można uniwersalne, tendencje przemian funkcji państwa. Jednakże jest oczywiste, że tendencje te w nierównym stopniu dotyczą różnych krajów. W przybliżeniu jednak można powiedzieć, że przemiany te w najwyższym stopniu dotyczą grupy krajów należących do OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju grupującej 30 państw, w tym Polskę, Czechy, Słowację i Węgry, a więc grupę państw przekształcających swe gospodarki z modelu państwowego i scentralizowanego w model gospodarki prywatnej i rynkowej.
Początek reform w gospodarce to rozpad dotychczasowych mechanizmów regulacji, utrzymujących scentralizowany porządek, to punkt krytyczny w ewolucji procesu gospodarczego. Upadek starego systemu zapoczątkował tworzenie nowego ? gospodarki rynkowej. Nie mogło stać się to jednak od razu. Stworzenie nowego porządku wymaga czasu i zgodnie z podejściem liberalnym powinno odbywać się drogą ewolucji. Pakiet reform wdrożony do gospodarki w 1990r. Zainicjował tworzenie gospodarki rynkowej, ale trzeba było czasu, żeby dawne mechanizmy przestały funkcjonować, a zaczęły działać nowe. Początek lat 90 charakteryzował się w gospodarce obecnością swoistego chaosu, który z biegiem czasu zanikł na skutek samo organizacji transformującej się gospodarki, w której podmioty gospodarujące uzyskały swobodę działania. W ewolucyjnym procesie transformacji uczestniczy państwo, ponieważ aktywność instytucji państwa przejawia się w działaniu każdego podmiotu i nie może być przez niego zignorowana. Państwo z reguły posiada wiele możliwości oddziaływania na zachowania podmiotów gospodarczych, ale w miarę rozwoju gospodarki rynkowej kontrola ta maleje, równocześnie zmienia się jej forma i treść. Zmiany okresu przejściowego ? okresu chaosu ? w gospodarce znajdują odbicie w elektroenergetyce, sektorze infrastrukturalnym o strategicznym znaczeniu dla gospodarki kraju , ponieważ energia elektryczna stała się niezbędna we wszystkich dziedzinach życia. Zależy od niej funkcjonowanie całego przemysłu, jak również wszystkich innych sektorów infrastrukturalnych. Z chwilą zapoczątkowania transformacji systemowej w ośrodkach decydujących o polityce gospodarczej państwa zaakceptowano pogląd o potrzebie głębokich zmian w zasadach funkcjonowania oraz sposobie organizacji sektorów.
I. Pojęcie państwa
Pojęcie państwa nie zawsze jest używane w sposób jednoznaczny. Najczęściej jednak pojmowane jest dosyć szeroko i oznacza złożoną, zróżnicowaną wewnętrznie , wieloszczeblową strukturę administracyjną społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium, dysponującą władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Na co dzień posługujemy się zwykle bardziej potocznym określeniem państwa , mając na myśli centralne i lokalne instytucje i urzędy publiczne , których działalność związana jest z funkcjonowaniem danego systemu społeczno ? gospodarczego. W tym też, mniej więcej, sensie pojęcie to stosowane jest na ogół zarówno w obcojęzycznych, jak i w polskojęzycznych tekstach ekonomicznych. Równocześnie we współczesnych (w szczególności angielskich i amerykańskich) opracowaniach i podręcznikach z zakresu ekonomii termin ,,państwo? używany jest najczęściej wymienne z terminem ,,rząd? , podobnie jak termin ,,dochody/wydatki państwa? z terminem ,,dochody/wydatki rządu? , choć rzadko jest to wyraźnie deklarowane. Z powodu odwoływania się do opracowań powstałych na Zachodzie oraz z uwagi na fakt, że są one szeroko wykorzystywane w Polsce. Zwykle mamy na myśli coś więcej niż rząd , jako ze rząd rozumiemy z reguły tylko rząd centralny, a więc główny organ centralnej władzy wykonawczej państwa. Jeśli chodzi o funkcje państwa, to można wyróżnić min. funkcje ekonomiczne, społeczne i polityczne. Między tymi funkcjami istnieją rozliczne związki. Funkcje ekonomiczne państwa, będące zasadniczym przedmiotem naszego zainteresowania, powiązane są zwłaszcza z jego funkcjami społecznymi, z niektórymi z nich nawet bardzo ściśle.
II. Tradycyjne ujęcia roli państwa w gospodarce
1. Dobro wspólne a dobra publiczne i metody ich produkcji
Aktywna rola państwa w gospodarce często bywa uzasadniana rozległością zadań stojących przed państwem, a te z kolei wynikają z konieczności realizacji dobra wspólnego. W ostateczności rozległość zadań państwa jest uzasadniana skalą dóbr wspólnych, interesu publicznego czy też racji stanu.
Aż do połowy XX wieku pojęcie dobra wspólnego było jedynym pojęciem wskazującym na istnienie dóbr, które wymagają wspólnego działania danej zbiorowości, gdyż są dobrem ważnym dla większości, jeśli nie zgoła wszystkich jej członków.
Co więcej, pojęcie dobra wspólnego było na ogół instrumentem praktyki politycznej - pojęciem definiowanym w danym kontekście historycznym i na użytek wymogów bieżącej polityki państwa. Ukierunkowanie polityki na realizację dobra wspólnego miało dużą moc mobilizującą tak długo, jak długo dobro wspólne było definiowane przez względnie jednolitą tak pod względem tożsamości, jak i potrzeb zbiorowość. Okresy politycznej emancypacji danej zbiorowości lub silnego zewnętrznego zagrożenia były i są okresami, gdy dobro wspólne jest łatwiej definiowane i silniej odczuwane przez daną zbiorowość jako dobro rzeczywiście wspólne.
Pojęcie dobra wspólnego służyło głównie do definiowania celów politycznych zbiorowości i do politycznej mobilizacji. Jednakże celami politycznymi były też cele ekonomiczne par excellence, takie jak przyspieszenie industrializacji, ochrona i rozwój krajowego przemysłu czy też współcześnie wzrost konkurencyjności gospodarki narodowej.
Indywidualizacja postaw, różnicowanie społeczeństw oraz rządy demokratyczne z silnie zaznaczonym podziałem na rząd i opozycję utrudniają definiowanie i realizację wspólnego dobra. Te utrudnienia mają charakter zarówno substancjalny (dobro wspólne w złożonych i podzielonych społeczeństwach może być tylko dobrem bardzo podstawowym, jeśli nie rezydualnym), jak i proceduralny (sensem istnienia opozycji w systemach demokratycznych jest poszukiwanie odmiennych punktów widzenia, budowanie sprzeciwu wobec rządu, a więc negowanie jego definicji dobra wspólnego).
Wiele z trudności związanych z definiowaniem dóbr wspólnych zostaje rozwiązanych dzięki wprowadzonemu przez teoretyków dobrobytu społecznego - nurtu w teorii ekonomii zapoczątkowanego przez Alberta Pigou - pojęciu dobra publicznego. Zgodnie z tą definicją dobro publiczne to dobro, które cechuje nie występowanie rywalizacji w konsumpcji oraz brak możliwości wykluczenia z konsumpcji. Rywalizacja w konsumpcji i możliwość wykluczenia choćby przez nałożenie opłaty (ceny) cechują czyste dobra prywatne. Chleb zakupiony w sklepie jest dobrem prywatnym, gdyż spożycie go przez daną osobę wyklucza możliwość konsumpcji przez innych, a wymóg zapłaty wyklucza z konsumpcji tych, którzy nie są skłonni (lub nie są w stanie) jej ponieść. Bezpieczeństwo na ulicach jest dobrem publicznym: jeśli jakaś osoba może bezpiecznie po nich spacerować, to z pewnością tymi ulicami mogą bezpiecznie się przechadzać także inne osoby. Co więcej, jeśli sprawność służb policyjnych jest wystarczającym warunkiem bezpieczeństwa, to z bezpieczeństwa, dzięki ochronie policyjnej, korzystają wszyscy niezależnie od tego, czy za nią zapłacili poprzez uiszczanie podatków, czy też nie zapłacili, gdyż na przykład są przyjezdnymi obywatelami innego państwa.
Zauważmy, że pojęcie dobra wspólnego mieści się w kategorii dóbr publicznych. Siła i pozycja międzynarodowa państwa może zostać uznana za przykład dobra publicznego w rozumieniu teorii dobrobytu społecznego, gdyż z prestiżu i ochrony silnego państwa korzystają pewni jego obywatele w sposób nie umniejszający dostępności tego dobra dla innych obywateli (warunek nierywalizacyjności konsumpcji), a z możliwości tej może korzystać każdy obywatel (warunek nie wykluczalności z konsumpcji) na podstawie posiadanych praw obywatelskich.
Większa precyzja kryteriów definiowania dóbr publicznych sprawia, że pozwalają one zidentyfikować dobra pseudo-wspólne i zakwestionować "wspólność" dóbr, które są w istocie dobrami prywatnymi (lub co najwyżej dobrami grupowymi).
I tak na przykład drogi i mosty były tradycyjnie uznawane za dobra publiczne (a więc i wspólne), pole publicznych inwestycji i publicznego zarządzania. Jednakże bliższa analiza pokazuje, że zarówno drogi, jak i mosty są w dużym stopniu rywalizacyjne w konsumpcji (mają ograniczoną przepustowość, a przekroczenie tych ograniczeń prowadzi do zatłoczenia), a co więcej istnieją tanie i skuteczne sposoby wykluczenia z ich konsumpcji przez nałożenie opłat przejazdowych.
Podobnie bardziej precyzyjna analiza pokazuje problematyczną "wspólność" takich dóbr publicznych jak edukacja na poziomie wyższym, opieka zdrowotna (za wyjątkiem zapobiegania epidemiom), a nawet jeziora i inne zbiorniki wodne. Jeśli więc teoretyczna analiza prowadzi do wniosku, że dane dobro nie jest w sensie ścisłym dobrem publicznym (lub przynajmniej dobrem wspólnym), lecz co najwyżej dobrem grupowym, to muszą z niej wypływać nowe wnioski, co do zakresu i stopnia odpowiedzialności państwa i jego instytucji.
Zanim wyprowadzimy niektóre z tych możliwych wniosków, warto zauważyć, że istnienie dóbr wspólnych było często równoznaczne ze wskazaniem na konieczność aktywnej roli państwa tak, jakby dobro wspólne nie mogło być tworzone przez spontaniczną, to jest przebiegającą bez udziału organów państwa, współpracę jednostek i innych podmiotów prywatnych. Fakt, że ludzie łączą się i dobrowolnie współpracują był kiedyś oczywistością dla filozoficznego i politycznego rozumu, dzisiaj, po etatystycznych skażeniach minionego wieku, oczywistość ta musiała zostać ponownie odkryta dzięki osiągnięciom ewolucyjnej teorii gier, która w matematyczny sposób pokazuje, że prawdopodobieństwo dobrowolnej kooperacji rośnie wraz z wydłużeniem horyzontu czasowego, w jakim postrzegają wzajemną interakcję, pozostające w interakcji podmioty.
Problemy z operacjonalizacją pojęcia dobra publicznego (w tym dobra wspólnego) oraz zakwestionowanie pierwszoplanowej roli państwa w dostarczaniu dóbr publicznych wpłynęły na spór o gospodarczą rolę państwa poprzez, po pierwsze, uwidocznienie faktu, iż w wielu obszarach państwo i jego instytucje, są przede wszystkim narzędziami redystrybucji dochodów, zasobów i szans pomiędzy grupami społecznymi, i, po drugie, wskazanie dysfunkcji płynącej z interwencji państwa, czyli odkrycie błędu polegającego na porównywaniu niedoskonałej, spontanicznie rozwijającej się działalności z idealizowaną, a przez to teoretycznie doskonałą, rzeczywistością kreowaną przez państwo.
2. Państwo jako producent, a państwo jako gwarant dóbr publicznych
Przez znaczną część dwudziestego wieku ekonomiczna rola państwa wzrastała wskutek równoczesnego wzrostu poziomu redystrybucji i rozwoju praw socjalnych oraz wzrostu produkcyjnej roli państwa. Chociaż analizy ekonomiczne zwracają uwagę głównie na tę pierwszą tendencję, to przecież jeszcze w latach 60. duże kraje europejskie dokonywały nacjonalizacji takich znaczących sektorów gospodarki jak energetyka, uzasadniając koniecznośc takiego kroku odpowiedzialnością państwa za rozwój gospodarczy kraju.
Państwo podejmowało się roli właścicielskiej pod wpływem rozmaitych argumentów. W wielu gospodarczo rozwiniętych krajach państwo było właścicielem sektorów wykazujących tendencję do monopolizacji (jak na przykład telekomunikacja) lub zgoła monopolistycznych (jak na przykład kolejnictwo), gdyż monopol publiczny wydawał się korzystniejszy niż nieregulowany monopol prywatny; państwo podejmowało działalność wymagającą poniesienia znacznych nakładów kapitałowych (na przykład budowa elektrowni), gdyż istniejące prywatne przedsiębiorstwa były zbyt słabe kapitałowo, aby udźwignąć ciężar takich inwestycji lub organizowało przedsięwzięcia gospodarcze z wykorzystaniem nowych technologii, starając się wykreować przewagę konkurencyjną danego kraju w obszarach o dużym potencjale rozwoju.
Wiele z uzasadnień dla aktywnej, właścicielskiej roli państwa należy już jednak do przeszłości. Rozwój technologiczny przyczynił się do likwidacji monopolu telekomunikacyjnego wskutek pojawienia się konkurencji telefonii komórkowej dla telefonii naziemnej, postępy w analizach teoretycznych pozwoliły na dekompozycję gałęzi takich jak kolejnictwo na obszary nieusuwalnego monopolu (zarządzanie siecią torów) i obszary potencjalnie konkurencyjne (takie jak faktyczne świadczenie usług przewozowych), i umożliwiły przygotowanie koncepcji prywatyzacji usług kolejowych; wzrost bogactwa wiązał się ze wzrostem możliwości inwestycyjnych prywatnego biznesu, a tam gdzie przedsiębiorstwa krajowe były wciąż za słabe, otwartość gospodarcza umożliwiła "otwarcie się" na inwestycje prywatnych, zagranicznych podmiotów. Podobnie rozwój nowych technologii stał się obszarem prywatnych inwestycji, a rola państwa ogranicza się obecnie do ponoszenia nakładów na rozwój nauki i badań podstawowych, czyli tak zwany "public input" dla działalności gospodarczej.
Współcześnie rozwinięte gospodarczo państwa nie prowadzą nacjonalizacji a jeśli przejmują przedsiębiorstwa, to wyłącznie wtedy, gdy ich bankructwo (tak jak bankructwo banków) może wywołać lawinę innych bankructw, i czynią to tylko na pewien czas w celu stabilizacji oczekiwań rynku, w celu przeciwdziałania panice, a nie w celu prowadzenia danej działalności gospodarczej.
Nacjonalizacja i własność nie są już narzędziami polityki gospodarczej państwa, środkami do produkcji dóbr publicznych. W pewnym sensie jednak substytutem nacjonalizacji stawało się rosnące opodatkowanie dochodów przedsiębiorstw i dochodów ich właścicieli. Własność, z której zyski są opodatkowane wysokim podatkiem dochodowym, staje się własnością formalną, pozbawioną motywacyjnego oddziaływania, jakie wiąże się z perspektywą uzyskiwania zysków z własności. Wysokie opodatkowanie tworzy asymetrię bodźców dla gospodarczego stosowania własności prywatnej: przejmuje znaczną część dochodów z własności, lecz nie chroni przed potencjalnymi stratami, które może przynieść działalność gospodarcza.
Współcześnie kapitał i własność prywatna są chronione przed groźbą "wywłaszczania przez wysokie opodatkowanie" przez otwartość gospodarek i konkurencję o kapitał, prowadzącą do konkurencji systemów podatkowych. Zagrożony nadmiernym opodatkowaniem kapitał może zostać ulokowany w innym kraju i w innym systemie podatkowym. Ocena stopnia niekorzystności opodatkowania jest oceną, która kształtuje się zarówno w danym krajowym układzie gospodarczym (punktem odniesienia jest tutaj zarówno etyczna ocena danej proporcji podziału dochodu, jak i ocena korzyści z dostarczanych przez państwo dóbr publicznych, choćby tak rudymentarnych jak bezpieczeństwo publiczne czy rządy prawa), jak i poprzez porównania międzynarodowe.
Otwartość gospodarek stwarza kapitałowi możliwość "ochrony przez ucieczkę", a międzynarodowa konkurencja podatkowa wywiera presję w kierunku obniżenia opodatkowania w danym kraju. Istnienie konkurencji podatkowej nie oznacza, że stopy podatkowe (w tym głównie opodatkowanie mobilnych czynników produkcji) będą ulegać stałej obniżce, a w końcu osiągną poziom bliski zeru. Argumenty teoretyczne i dowody empiryczne zdają się sugerować istnienie optymalnego poziomu opodatkowania dochodów kapitałowych, który równoważyłby bodźce dla prywatnych właścicieli z koniecznością zapewnienia minimalnego poziomu produkcji dóbr publicznych i ewentualnie redystrybucji, a poziom ten szacowany jest na około 20 procent.
Doświadczenia z własnością państwową oraz niska skuteczność wysokiego poziomu opodatkowania jako źródła wysokich dochodów państwa w otwartych, konkurencyjnych gospodarkach sprawiają, że zmienia się rozumienie źródeł siły i efektywności państwa. Państwo silne to nie koniecznie państwo z rozległym sektorem własności państwowej i wielkim redystrybucyjnym budżetem (wprost przeciwnie, państwo o takich cechach będzie na ogół państwem słabym i podatnym na wewnętrzne procesy psucia i biurokratyzacji). Współcześnie na znaczeniu zdają się zyskiwać uwagi jednego z nowożytnych prekursorów analiz roli państwa, Jean Bodin, który podkreślał, że silne państwo jest państwem ograniczającym się, że siła państwa może płynąć z ustanowienia i respektowania granic jego dyskrecjonalnej ingerencji. Współczesne państwo powinno więc oddziaływać jako swoisty "gwarant ostatniej instancji", a nie pierwszoplanowy i zaangażowany na szerokim obszarze działań aktor.
3. Oddziaływanie przez przymus i inne formy osiągania celów publicznych w złożonych społeczeństwach
Terytorialny monopol na stosowanie środków fizycznego przymusu był uznawany za wyróżnik państwa i poniekąd główny jego zasób i podstawę siły. Równorzędne znaczenie posiadała oczywiście możliwość oddziaływania poprzez narzędzia prawne, szczególnie wtedy, gdy prawo rozumiane było jako prawo pozytywne, swoisty wyraz woli państwa.
Nakaz, przymus, bezpośrednia kontrola i administrowanie wydawały się narzędziami o wysokiej skuteczności, gdy cele państwa były względnie jasne, łatwo wyrażalne w kategoriach ilościowych i krótkookresowe. I tak na przykład zadaniem prostym i możliwym do wyrażenia w ujęciu ilościowym była elektryfikacja kraju rozumiana jako zapewnienie przyłączenia każdego budynku mieszkalnego do sieci energetycznej. Znacznie trudniejszym jest określenie tego, jakie cele podrzędne mają zostać zrealizowane, aby został osiągnięty taki cel nadrzędny, jakim jest poprawa międzynarodowej konkurencyjności gospodarki czy też budowa gospodarki intensywnie wykorzystującej wiedzę. Współczesne społeczeństwa i gospodarki to systemy o wysokim stopniu złożoności, które nie mogą być skutecznie zarządzane ani przez jeden centralny ośrodek, ani przez proste narzędzia typu nakazów czy kontroli.
Stwierdzenie to wydaje się być prawdziwe nawet, jeśli ograniczymy się do jednej dziedziny, jaką jest ochrona środowiska przed nadmierną emisją zanieczyszczeń. Chcąc uzyskać dany cel, jakim może być na przykład redukcja ilości zanieczyszczeń o 20 procent, państwo może opracować i nakazać stosowanie określonych standardów procesu produkcji czy też urządzeń produkcyjnych o danych cechach. Stosowanie tych standardów pod groźbą kar może przynieść oczekiwany skutek. Jednakże taki sposób oddziaływania państwa ogranicza innowacyjność przedsiębiorstw, gdyż nie można wykluczyć, że w danym przedsiębiorstwie podobne, a może nawet lepsze wyniki można osiągnąć wprowadzając inne standardy produkcji czy urządzenia o innych cechach. Zamiast narzucać dany standard i kontrolować jego wdrożenia, państwo może oddziaływać w sposób pośredni poprzez nałożenie opłat za dany poziom szkodliwej emisji. Czyniąc tak, państwo wycenia społeczne szkody danej emisji, lecz pozostawia konkretnemu przedsiębiorcy prawo do decydowania czy bardziej opłacalne jest kontynuowanie emisji i płacenie opłat za zanieczyszczenia, czy też poniesienie nakładów likwidujących emisję, a wraz z nią konieczność ponoszenia opłat. W tym drugim przypadku państwo nie ingeruje w sposób zmniejszania emisji i pozostawia otwartą drogę dla wszelkiego typu technicznych zmian i modyfikacji.
Ograniczenia efektywności działań przy pomocy administracyjnego i prawnego przymusu są szczególnie widoczne, gdy celem działań państwa nie jest zastąpienie rynku, lecz jego wzmocnienie poprzez zmniejszenie liczby negatywnych zjawisk na nim występujących. I tak na przykład oszustwa księgowe menedżerów firmy Enron mogłyby posłużyć do zakwestionowania użyteczności giełdy jako sposobu organizacji przepływów kapitałowych pomiędzy rozproszonymi inwestorami a publicznie notowanymi firmami i mogłyby posłużyć za uzasadnienie do zwiększenie uprawnień do kontroli stanu finansów firmy przez urzędników inspekcji podatkowych. Żadna z tych możliwości nie została wprowadzona w życie ani nawet nie była poważnie brana pod uwagę przez przyjazny rynkowi rząd Stanów Zjednoczonych, a podstawowym narzędziem jego oddziaływania było postawienie w stan bankructwa firmy Enron, wymuszenie bankructwa firmy audytorskiej nadzorującej prawdziwość sprawozdań finansowych i publiczne napiętnowanie oszukańczych praktyk. Powściągliwość władz publicznych Stanów Zjednoczonych w korzystaniu z narzędzi władczych nie wynika wcale z "ideologicznego" zaślepienia, z "wiary w dogmat o niezawodności rynku", lecz z porównania kosztów i korzyści nadmiernej ingerencji państwa. Podstawą do realistycznej oceny korzyści i kosztów ingerencji państwa jest zerwanie z założeniem, że jeśli funkcjonowanie rynku przynosi negatywne skutki, to stwierdzenie istnienia takich skutków jest równoznaczne z zaleceniem interwencji państwa. Rozumowanie takie jest rozumowaniem błędnym, gdyż interwencja państwa może nie przynieść pożądanych skutków lub zrodzić inne, nieoczekiwane i nieprzewidywalne, negatywne konsekwencje. Porównawcza ocena zalet i wad interwencji państwa wymaga innymi słowy zerwania z założeniem, że interwencja państwa prowadzi do stanu nirwany.
Identyfikacja "niepowodzeń rządu", które powinny być brane pod uwagę przy analizie potencjalnych interwencji rządu w celu eliminacji "niepowodzeń rynku", zmienia bilans sił w sporze o rolę państwa w gospodarce. Ciężar dowodzenia użyteczności interwencji publicznej spoczywa teraz na tych, którzy taką interwencję zalecają.
Taka zmiana nie oznacza, że zwycięża zawsze zalecenie utrzymania status quo nieinterwencji. Zmiana ta powoduje raczej, że najpierw muszą być rozważone alternatywne formy przeciwdziałania negatywnym zjawiskom, w tym mechanizmy "subtelnego oddziaływania" takie jak etyczna samoregulacja grup zawodowych czy gałęzi gospodarki lub odwoływanie się do mechanizmów ustanawiania i podtrzymywania reputacji.
Ta ostatnia kwestia wymaga rozwinięcia. W nowoczesnej gospodarce wiele rynków to rynki, w których wymieniane są dobra i usługi, których istotną cechą jest wiarygodność. Wiarygodność jest zasadniczym zasobem instytucji finansowych, firm audytorskich, kancelarii prawnych czy indywidualnych konsultantów. Ustanawianie wiarygodności nie jest sprawą prostą. Istotną cechą budowania wiarygodności jest to, że zazwyczaj nie można jej osiągnąć z dnia na dzień. Kumulacyjny, "rozciągnięty" w czasie proces budowania wiarygodności zmusza jednostki i firmy do samokontroli, do modyfikacji własnych działań, do powstrzymywania się od skłonności do działań oportunistycznych. W sytuacji możliwości obserwowania działań dbającej o własną wiarygodność firmy, mechanizm budowania wiarygodności i reputacji działa silniej niż jakikolwiek system zewnętrznej kontroli.
Poszukiwanie "inteligentniejszych" i bardziej efektywnych form osiągania celów publicznych wymaga niekiedy rezygnacji ze stosowania surowych, "mechanistycznych" instrumentów działania państwa, w tym z administracyjnego i prawnego przymusu.
III. Argumenty za i przeciw ekonomicznej roli państwa
W literaturze ekonomicznej sformułowano dotychczas wiele argumentów na rzecz ekonomicznej roli państwa. Argumenty te związane są po części z czynnikami , które można odnieść do każdego typu gospodarki. Ważniejsze argumenty za ekonomiczną rolą państwa wiążą się zwykle z takimi czynnikami jak:
a) konieczność zabezpieczenia systemu gospodarczego od strony instytucjonalno - prawnej - w gospodarce rynkowej chodzi przede wszystkim o tworzenie przez państwo pewnych norm prawnych i instytucji chroniących prawa własności , regulujących funkcjonowanie systemu prywatnej przedsiębiorczości oraz obsługujących rynek;
b) niedoskonałości rynku i konkurencji w praktyce związane z monopolizacją gospodarki i innymi czynnikami (niedoskonała informacja, ograniczona mobilność czynników produkcji), prowadzące do nieprawidłowej alokacji zasobów gospodarczych oraz obniżania poziomu dobrobytu społeczeństwa. Państwo może te straty ograniczyć podtrzymując konkurencję , wzmacniając system obiegu informacji, usuwając bariery wejścia na rynek, przeciwdziałając praktykom monopolistycznym itp. ;
c) występowanie negatywnych efektów zewnętrznych w zakresie produkcji i konsumpcji. Państwo może nakłonić podmioty gospodarcze do pokrywania całości lub części kosztów związanych z ograniczeniem negatywnych skutków ubocznych ich działalności w sferze produkcji lub konsumpcji np. kosztów instalowania urządzeń zmniejszających zatrucie środowiska naturalnego lub natężenie hałasu. W ostateczności można nakazać ograniczenie tej działalności lub wprowadzić jej całkowity zakaz;
d) istnienie dóbr publicznych takich jak np. latarnie morskie , chodniki i oświetlenie ulic oraz usługi dostarczane przez armię , policję czy straż pożarną. Ze względu na trudności z egzekwowaniem opłat za korzystanie z tego typu dóbr oraz związane z tym wysokie koszty są one mało opłacalne dla sektora prywatnego i bez odpowiedniego zaangażowania się państwa mogłoby całkowicie zaniknąć;
e) istnienie dóbr szczególnie niekorzystnych lub korzystnych społecznie których konsumpcja ze względów społecznych jest szczególnie niepożądana np. narkotyki, alkohol, tytoń lub szczególnie pożądana np. niektóre szczepionki czy książki. Ocena przydatności takich dóbr dokonywane przez poszczególne jednostki mogą być zdecydowanie rozbieżne z ocenami dokonywanymi przez gremia i instytucje reprezentujące szersze społeczności lub społeczeństwa jako całość , co może być min. wynikiem niewiedzy jednostek lub świadomego hołdowania przez nie odmiennym powszechnie przyjętych wartościom i postępowania.;
f) występowanie takich zjawisk, jak duże wahania aktywności gospodarczej, bezrobocie, niepełne wykorzystanie mocy wytwórczych oraz inflacja, które prowadzą do destabilizacji gospodarki, niepewności i marnotrawstwa zasobów gospodarczych;
g) istnienie pozbawionych opieki ludzi starych , niedołężnych, upośledzonych i chorych, którzy nie są w stanie sami sobie poradzić;
h) powstawanie zbyt dużych , nie akceptowanych społecznie różnic dochodowych i majątkowych, które osłabiają motywację ludzi o niskich dochodach oraz sprzyjają różnego typu konfliktom o protestom. Do istotnych zadań państwa należy min. określenie niezbędnego zakresu własności publicznej , a w ramach tej formy własności poszukiwanie takich rozwiązań instytucjonalno ? prawnych , które pozwalają na precyzyjne rozgraniczenie praw własności do poszczególnych zasobów między różne społeczności, instytucje itp. Chodzi o to by te zasoby posiadały wyrazistego właściciela lub przynajmniej gospodarza odpowiedzialnego za ich wykorzystanie , gdyż tam gdzie prawa własności nie są jasno określone lub są określone źle stosunkowo najczęściej dochodzi do marnotrawstwa zasobów. Jeśli chodzi o mechanizm rynkowy, to najważniejszym zadaniem państwa jest wspieranie konkurencji poprzez działania zbliżające rzeczywiste warunki w jakich funkcjonują podmioty gospodarcze do warunków odpowiadających konkurencji doskonałej. Chodzi w szczególności o usprawnienie systemu obiegu informacji ekonomicznej, zwalczanie struktur i praktyk monopolistycznych (ustawodawstwo antymonopolowe i bieżące przeciwdziałanie polityce typu monopolistycznego różnych podmiotów gospodarczych) , eliminowanie barier wejścia na rynek itp. Działania tego typu sprzyjają lepszej alokacji zasobów gospodarczych i maksymalizacji społecznego dobrobytu, gdyż ograniczają skalę błędów w procesie podejmowania decyzji gospodarczych, usprawniają rachunek ekonomiczny oraz utrudniają stosowanie praktyk polegających na niepełnym wykorzystaniu czynników produkcji przy równoczesnym podnoszeniu cen produktów i usług.
IV. Zmiany w uwarunkowaniach gospodarczej roli państwa
Państwo nie jest bytem niezmiennym. Państwo rozumiane jako struktura polityczno-administracyjna zmienia się pod wpływem zmian w społeczeństwie, którego jest polityczną organizacją, a także pod wpływem zmian w otoczeniu zewnętrznym. W tym opracowaniu nie sposób prześledzić wszystkich zmian, które wpływają na ewolucje gospodarczej roli państwa. Analiza zostanie więc ograniczona do dwóch czynników: zmian w dominujących systemach wartości i postaw oraz rosnącej intensywności międzynarodowych powiązań gospodarczych określanej skrótowo mianem globalizacji gospodarczej.
A. Przemiany społeczeństw: indywidualizacja postaw i słabnięcie wartości wspólnotowych
Gdyby należało wskazać tylko jedną, dominującą tendencję przemian współczesnych społeczeństw w kręgu wysoko rozwiniętych państw OECD, to z całą pewnością byłaby nią indywidualizacja postaw i słabnięcie wartości wspólnotowych.
Co wywołało (lub przynajmniej przyspieszyło te przemiany)? Czy były to tak zwane czynniki strukturalne takie jak uprzemysłowienie, urbanizacja, wzrost mobilności społecznej, czy też autonomiczne zmiany światopoglądowe, pozostaje odrębną i wciąż kontrowersyjną sprawą, która w tekście tym nie jest podejmowana. W perspektywie analizy gospodarczej roli państwa interesujące są konsekwencje tego zjawiska i im (chociaż także nie wszystkim) zostanie poświęcone więcej uwagi.
Najważniejszą kwestią indywidualizacji postaw jest wzrost trudności w osiąganiu politycznego konsensu co do zakresu zadań i odpowiedzialności państwa. Indywidualizacja postaw oznacza słabnięcie siły zespalającej, jaką posiadają mity czy ideologie wspólnotowe, przy równoczesnym wzroście oczekiwań, że każde działanie zbiorowe powinno być uzasadnione przez identyfikowalne, indywidualne korzyści. Zbiorowe projekty polityczne o ekonomicznych konsekwencjach, takie jak na przykład "szwedzkie państwo dobrobytu", były łatwiejsze do realizacji dzięki istnieniu ideologii spajających daną zbiorowość (w przypadku szwedzkim idea Szwecji jako wspólnego domu ludu szwedzkiego). Brak takiej idei sprawia, że uzgadnianie projektu politycznego w danej zbiorowości zaczyna przypominać transakcje rynkowe, poprzez które, podobnie jak w gospodarce, jest osiągana równowaga rynkowa oraz polityczny kompromis. W tym kontekście terminy, takie jak wymiana polityczna czy polityczna transakcja, tracą wartościujące znaczenie, a stają się terminami opisującymi rzeczywisty proces dochodzenia do decyzji politycznych we współczesnych społeczeństwach.
Indywidualizacja postaw powoduje spadek poparcia dla redystrybucyjnych polityk społecznych, w tym głównie polityki emerytalnej, w których uprawnienia socjalne są prawem ("roszczeniem") egzekwowanym wobec zbiorowości. Fundamentem reformy emerytalnej wprowadzanej w wielu państwach Europy jest ściślejsze powiązanie wysokości wpłaconych w ciągu życia zawodowego składek z wysokością otrzymywanych świadczeń. Ludzie przestają postrzegać swoje losy życiowe jako element zbiorowej trajektorii - trajektorii, którą przebywa się wraz z innymi, a związek z innymi znajduje swój praktyczny wyraz w kolektywnych, solidarystycznych systemach zabezpieczeń społecznych.
Indywidualizacja postaw to także indywidualizacja postrzegania ryzyka, które towarzyszy życiu człowieka. Indywidualizacja i różnorodność ryzyka sprawiają, że jednostki są bardziej skłonne ubezpieczać się od nich na warunkach rynkowych niż poprzez realizację projektu politycznego o kolektywnym, solidarnościowym charakterze. Co więcej rozwój instytucji finansowych i narzędzi ubezpieczeniowych sprawia, że zindywidualizowane ubezpieczenie od ryzyk, które kiedyś były ubezpieczane wyłącznie przez działania polityczne, staje się faktycznie możliwe. Publiczne (i polityczne) gwarancje ubezpieczeniowe zostały zredukowane do gwarancji przed kataklizmami, które mogą dotknąć daną zbiorowość, gdyż współzależność indywidualnych ryzyk uniemożliwia powstanie rynku ubezpieczeń od takich kataklizmów jak na przykład trzęsienia ziemi czy wojny.
Państwo w społeczeństwie zdominowanym przez postawy indywidualistyczne działa poprzez agregowanie preferencji i interesów i skazane jest na stałe szukanie wsparcia dla tych działań poprzez rozwój quasi-rynkowych form politycznej kooperacji.
B. Globalizacja gospodarcza i jej wpływ na przemiany gospodarczej roli państwa
Globalizacja gospodarcza jest tematem dnia w tradycyjnych i elektronicznych mediach. Jest także przyczyną mobilizacji ruchów społecznych do gorących manifestacji sprzeciwu wobec globalizacji. Dzieje się tak pomimo tego, że z naukowego punktu widzenia, globalizacja gospodarcza jest obiektem o niejasnych konturach, trudnym do systematycznej analizy.
Problemem podstawowym jest określenie kryteriów, które czyniłyby pojęcie globalizacji gospodarczej pojęciem bardziej użytecznym niż pojęcia umiędzynaradawiania działalności gospodarczej czy otwartości gospodarczej. Globalizacja gospodarcza nie powinna więc być rozumiana jako tendencja wiodąca do stanu globalizacji gospodarczej. Precyzyjniej można by określenie to zastąpić sformułowaniem "wzrost otwartości gospodarczej i stopnia umiędzynarodowienia gospodarek". Określenia te, co więcej, nie implikują nieodwracalności procesu wzrostu otwartości gospodarczej, a przecież historia gospodarcza świata pokazuje, że stopień otwartości gospodarek podlegał znacznym zmianom.
Warunkiem koniecznym wzrostu otwartości gospodarczej było podjęcie decyzji politycznych o zmniejszeniu barier dla międzynarodowych przepływów dóbr, usług, kapitałów i ludzi. Były to na ogół decyzje poprzedzone wieloletnimi negocjacjami w organizacjach takich jak WTO (Światowa Organizacja Handlu, a wcześniej GATT), OECD czy Unia Europejska. Historia gospodarcza świata nie zna przykładu państw (za wyjątkiem mini-państw będących centrami finansowymi takich jak Hongkong czy Singapur), które jednostronnie proklamowały gospodarczą otwartość. Uzgadnianie warunków, na których następował wzrost otwartości było początkowo procesem trudnym, gdyż zmiana tego typu wiązała się z nierównym rozkładem kosztów i korzyści, wywoływała opór państw, gałęzi gospodarki i przedsiębiorstw, które obawiały się funkcjonowania w nowych warunkach. Z czasem jednak zmniejszanie barier dla międzynarodowych przepływów gospodarczych stało się łatwiejsze, wzrastały bowiem koszty pozostawania poza obszarem liberalizowanej wymiany gospodarczej.
Zmniejszanie barier w gospodarce międzynarodowej oznacza dostosowania, których charakter zależy od specyfiki danego rynku. Przez dziesięciolecia uwagę negocjatorów przykuwała kwestia liberalizacji handlu produktami przemysłowymi - liberalizacja ta wymagała zgody na eliminację lub radykalne zmniejszenie ceł importowych. Zobowiązania i działania państw miały technicznie prosty charakter (wprowadzenie nowej taryfy celnej lub zniesienie cel), lecz wiązały się ze znacznymi potencjalnymi kosztami ekonomicznymi.
Otwartość gospodarcza i umiędzynarodowienie gospodarek zmienia warunki, w których państwa prowadzą swoja politykę gospodarczej i zmienia relacje pomiędzy różnymi funkcjami, które państwo pełni w gospodarce. Tym właśnie kwestiom jest poświęcona kolejna część tego artykułu.
Tendencje zmian gospodarczych funkcji państwa: stabilizacja makroekonomiczna, redystrybucja i regulacja
Na gospodarczą rolę państwa można spojrzeć przez pryzmat funkcji, które pełni państwo. Użyteczną typologią tych funkcji jest podział na funkcję stabilizacji makroekonomicznej, redystrybucji dochodu i regulacji. Funkcje te wymagają krótkiego wyjaśnienia.
1. Stabilizacja makroekonomiczna
Stabilizacja makroekonomiczna ma za zadanie stabilizację cykliczności koniunktury gospodarczej, czyli zmniejszanie rozpiętości wahań aktywności gospodarczej. Polityka stabilizacji makroekonomicznej jest nakierowana przede wszystkim na przeciwdziałanie recesji (przedłużającego się spadku produktu krajowego brutto), jednakże niekiedy służy także "wychłodzeniu gospodarki", zmniejszeniu tempa wzrostu, gdy wzrost ten jest "wzrostem niezrównoważonym", grożącym przyszłym głębokim załamaniem.
Głównym narzędziem polityki stabilizacji makroekonomicznej są polityka monetarna i polityka budżetowa. We współczesnych państwach prowadzenie polityki monetarnej zostało powierzone bankom centralnym, którym przyznana została znaczna niezależność w określaniu celów inflacyjnych i/lub narzędzi ich osiągania. Umiejscowienie polityki monetarnej w instytucji będącej poza presją bieżącej sytuacji politycznej powinno służyć budowaniu wiarygodności polityki monetarnej i skutecznie przeciwdziałać posługiwaniu się nią w celu budowania przedwyborczego wsparcia. Warto zauważyć, że zabezpieczenie przed "polityzacją polityki monetarnej" nie jest równoznaczne z pominięciem kwestii demokratycznej legitymizacji polityki monetarnej, lecz jest położeniem nacisku na uzyskiwanie legitymizacji ex post, polegającej na uzyskaniu pozytywnych efektów gospodarczych w dłuższym okresie.
Niezależność banku centralnego rodzi problem koordynacji polityki monetarnej z polityką budżetową, która pozostaje w rękach rządu (i parlamentu). Polityka budżetowa, a w szczególności występowanie deficytu budżetowego i jego wielkość, może działać wbrew polityce monetarnej i zwiększać koszty zmniejszania inflacji. Może także występować zjawisko przeciwne: generowanie problemów ze zbilansowaniem budżetu wskutek nadmiernie restrykcyjnej polityki monetarnej (zbyt wysokich stóp procentowych).
W otwartych gospodarkach ograniczenia w sposobach osiągania stabilizacji makroekonomicznej są skutkiem nie tylko wyboru pewnej konstrukcji instytucjonalnej (jak na przykład przyznania niezależności bankowi centralnemu), lecz także zewnętrznej presji, rzeczywistej i oczekiwanej, instytucji gospodarczych i przedsiębiorstw. Każdy rząd działający w warunkach znacznej międzynarodowej współzależności gospodarczej musi antycypować reakcje zagranicznych podmiotów gospodarczych i jest to podstawowym warunkiem skuteczności prowadzonej przez niego polityki. Prawidłowość ta jest jeszcze silniejsza, gdy państwa dobrowolnie decydują się na prowadzenie wspólnej polityki monetarnej i ewentualne wprowadzenie wspólnej waluty (jak w przypadku Unii Europejskiej) lub akceptują wspólne reguły prowadzenia polityki budżetowej (w przypadku Unii Europejskiej jest to akceptacja Paktu na Rzecz Stabilizacji i Rozwoju i wyznaczonej przez ten Pakt maksymalnej wielkości deficytu budżetowego).
Stabilizacja makroekonomiczna pozostaje ważnym zadaniem, które jest wykonywane przez rządy w warunkach ograniczeń instytucjonalnych i ograniczeń nakładanych przez otwartość współczesnych gospodarek. Co więcej funkcja stabilizacji makroekonomicznej stała się funkcją "zdepolityzowaną" - w znaczeniu pozostawania poza presją partyjnej i parlamentarnej polityki, a ponadto może być funkcją pełnioną przez instytucje ponadnarodowe lub funkcją pełnioną według reguł uzgodnionych przez grupę państw.
2. Redystrybucja dochodów
Redystrybucja dochodów i spory jej towarzyszące mogą być uznane za sedno polityki, zgodnie z klasycznym stwierdzeniem Harolda D. Lasswella, że polityka dotyczy tego, kto, co, kiedy i jak otrzymuje.
Współczesne państwa redystrybuują znaczną część dochodu narodowego. Istnieją jednak pomiędzy nimi wielkie różnice w wielkości tej redystrybucji, gdyż udział wydatków budżetowych w produkcie krajowym brutto wahał się w końcu lat 90. od 25-35 procent w przypadku Stanów Zjednoczonych, Japonii i Wielkiej Brytanii do 50-65 procent w przypadku Niemiec, Austrii i Szwecji.
W krajach Unii Europejskiej wydatki budżetowe w coraz większym stopniu są przeznaczone na politykę wsparcia socjalnego, w tym przede wszystkim zasiłki dla bezrobotnych i aktywne formy polityki rynku pracy. Rosnąca "socjalność" wydatków budżetowych jest także, głównie w Europie i Japonii, wynikiem starzenia się społeczeństw, wzrostu liczby emerytów przy malejących wskaźnikach urodzeń. Obserwowane zmiany demograficzne oznaczają, że polityka redystrybucyjna państw będzie się znajdować pod presją liczebnych grup obywateli w wieku emerytalnym, co, także w przypadku Polski, znajdzie prawdopodobnie swój wyraz w strukturze wydatków budżetowych.
Relatywnie wysoki poziom redystrybucji niekoniecznie oznacza wysoką dyskrecjonalność wydatków budżetowych i wynikającą z niej możliwość posłużenia się wydatkami w celu uzyskania bieżącego poparcia politycznego. Znaczna część tych wydatków wiąże się bowiem z automatycznym finansowaniem przyznanych wcześniej praw socjalnych. Finansowanie świadczeń socjalnych przyznanych na podstawie praw socjalnych jest postrzegane jako akt administracyjny, chociaż jest przecież kontynuacją pewnych decyzji, politycznych ze swej natury.
Wydaje się, że poziom redystrybucji budżetowej w grupie wysoko rozwiniętych krajów OECD jest maksymalnym poziomem redystrybucji zarówno z punktu widzenia akceptacji przez obywateli obciążeń podatkowych, jak i z punktu widzenia ekonomicznej efektywności. Polityka redystrybucji dochodów przestała być polityką ekspansji praw socjalnych i wydatków budżetowych, a stała się polityką przesunięć wydatków, a nawet polityką cięć wydatków budżetowych.
Ekonomia polityczna wyjaśnia wzrost poziomu wydatków budżetowych jako wynik demokratycznej konkurencji politycznej, w której partie zabiegają o głosy wyborców oferując im w zamian uprawnienia socjalne lub inne korzyści (jak na przykład inwestycje publiczne czy subsydia). Teoretycznie redystrybucja może wzrosnąć do takiego poziomu, w którym obywatele przestają postrzegać korzyści z redystrybucji jako większe niż koszty danin podatkowych. Ten sam mechanizm może działać na rzecz redukcji wydatków budżetowych: obywatele zyskują przekonanie o tym, że korzyści z redukcji podatków są większe niż przypadająca im część transferów budżetowych. W praktyce jednak redukcja wydatków budżetowych jest rzadko wynikiem normalnych przesunięć preferencji wyborców, a częściej skutkiem znaczących kryzysów i załamań gospodarczych.
Chociaż więc redystrybucyjna funkcja państwa pozostaje funkcją bardzo ważną, jeśli mierzyć ją wielkością środków budżetowych wydawanych przez współczesne państwa z kręgu OECD, to w znacznym stopniu wydatki te są określone "przez przeszłość", mają charakter "wydatków sztywnych", będących wypełnieniem przyznanych wcześniej uprawnień socjalnych. Działania redystrybucyjne państwa zyskują na znaczeniu w sytuacjach kryzysów, gdy polityka redystrybucyjna staje się polityką cięć budżetowych.
3. Regulacje
Regulacja jest działaniem zmierzającym do ukształtowania działań instytucji, przedsiębiorstw i obywateli tak, aby lepiej odpowiadały one interesowi publicznemu. Podstawowym narzędziem regulacji jest prawo.
Regulacje stają się kluczową formą interwencji państwa, w miarę jak państwo rezygnuje z posługiwania się tradycyjnymi narzędziami takimi jak własność czy wydatki publiczne.
Znaczenie regulacji dostrzeżemy łatwiej, jeśli posłużymy się przykładem przedsiębiorcy poruszającego się po rutynowej ścieżce działalności gospodarczej - ścieżce prowadzącej od założenia firmy do sprzedaży wyprodukowanych dóbr. Przedsięwzięcia gospodarcze zaczyna się od założenia firmy, a akt ten jest regulowany przez prawo działalności gospodarczej lub prawo spółek; potem budowana jest fabryka, na budowę której należy uzyskać zezwolenia i potwierdzenie zgodności działań z planem zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska; następnie zatrudniani są pracownicy, którzy muszą być zgłoszeni m.in. do ubezpieczenia społecznego i inspekcji pracy. W kolejnym kroku przedsiębiorca podejmuje produkcję i musi ona spełniać wymogi inspekcji pracy i inspekcji ochrony środowiska; prowadząc firmę przedsiębiorca nie może dopuszczać się działań będących przejawem nieuczciwej konkurencji ani wchodzić z innymi przedsiębiorcami w zmowę mającą na celu ograniczenie konkurencji (wszystko to stanowiłoby naruszenie prawa o ochronie konkurencji), a gdy firma już sprzedaje swoje produkty, to produkty te muszą spełniać wymogi ochrony zdrowia konsumenta.
Warto zauważyć, że wymienione w powyższym przykładzie regulacje nie są regulacjami ekonomicznym w sensie ścisłym - nie są regulacjami cen, ani licencjonowaniem ograniczającym możliwość podejmowania działalności gospodarczej. Są to natomiast regulacje administracyjne lub społeczne (w znaczeniu: regulacji chroniących konsumentów, pracowników czy środowisko) o istotnych konsekwencjach ekonomicznych.
Regulacje są wygodnym narzędziem prowadzenia przez państwo polityki, gdyż, w przeciwieństwie do polityk wymagających ponoszenia nakładów budżetowych, nie napotykają ograniczeń budżetowych. Koszty regulacji nie pojawiają się jako pozycja w budżecie państwa, nie dotyczą ich więc ograniczenia w postaci deficytu fiskalnego czy braku możliwości zwiększenia dochodów państwa. Co więcej koszty znacznej liczby regulacji rozkładają się na wielką liczbę adresatów regulacji, obciążając każdego z nich w małym stopniu, lecz powodując znaczne łączne koszty społeczne.
Połączenie obu tych czynników, to jest, braku ograniczeń budżetowych i niskiego oporu adresatów regulacji, którzy napotykają typowy problem działań zbiorowych (czyli brak bodźców do organizowania się w celu realizacji celu zbiorowego, jakim byłoby przeciwstawienie się regulacji), sprawia, że może się mnożyć ustawodawstwo regulacyjne, mogące powodować nadmierne obciążenie gospodarki kosztami regulacyjnymi.
Środowiska akademickie (głównie specjaliści do spraw analizy polityk publicznych) i doradcy do spraw reform funkcjonowania państwa od początku lat 70. minionego stulecia są świadomi tego niebezpieczeństwa i postulują reformy działalności regulacyjnej państwa, widząc w niej równie wielkie zagrożenie dla wolności gospodarczej i rozwoju gospodarczego, jak zagrożenie płynące z nadmiernego stopnia redystrybucji, fiskalizmu czy z dużego deficytu budżetowego. Wśród proponowanych reform warto wymienić postulat wbudowania w proces legislacyjny mechanizmu oceny skutków regulacji i wykonywania szczegółowych, ujawnianych zainteresowanej publiczności analiz oczekiwanych kosztów i korzyści płynących z danej regulacji oraz postulat przyjmowania przez parlament tzw. budżetów regulacyjnych, czyli maksymalnej wielkości kosztów regulacyjnych, które mogą być nałożone w danym roku przez wszystkie agendy państwa prowadzące działalność regulacyjną.
Działalność regulacyjna zyskuje na znaczeniu, gdyż społeczeństwa najbardziej rozwiniętych państw coraz częściej oczekują od państwa regulowania ryzyk społecznych (na przykład ryzyka płynącego ze stosowania żywności modyfikowanej genetycznie, czy płynącego z zanieczyszczenia środowiska ryzyka dla zdrowia), lecz nie regulowania takich kwestii ekonomicznych jak wysokość oprocentowania pożyczek i wkładów w bankach czy też cen innych towarów i usług.
V. Funkcja stabilizacyjna i redystrybucyjna roli państwa
Stabilizacyjna rola państwa polega na podejmowaniu przez państwo działań stabilizujących gospodarkę przez realizację głównie takich celów jak: osiągnięcie i utrzymanie w dłuższym okresie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, wyeliminowanie lub przynajmniej ograniczenie inflacji i bezrobocia, zmniejszenie amplitudy wahań poziomu aktywności gospodarczej ? wahań koniunkturalnych ? oraz możliwie najlepsze wykorzystanie rzeczowych czynników produkcji. Są najważniejsze cele makroekonomicznej polityki państwa. Spośród nich celem akceptowanym przez wszystkich ekonomistów bez zastrzeżeń jest ograniczenie inflacji. Państwo może osiągać ten cel min. przez konsekwentną długookresową politykę ograniczania dopływu pieniądza do gospodarki oraz hamowania wzrostu dochodów i świadczeń społecznych. Stosunkowo więcej kontrowersji wzbudza bieżące regulowanie koniunktury. Wynika to z tego, że oddziaływanie na przebieg koniunktury wymaga precyzyjnych posunięć ze strony państwa, których ostateczny wynik nie jest pewny i wiąże się ze znacznymi kosztami. Wyróżnia się dwa zasadnicze rodzaje polityki makroekonomicznej państwa: a) politykę fiskalną określaną mianem polityki budżetowej, b) politykę monetarną ? pieniężną. Polityka fiskalna polega głównie na manipulowaniu poziomem podatków płaconych przez społeczeństwo i wydatków państwa, natomiast polityka monetarna ? na manipulowaniu przez bank centralny w imieniu państwa stopą wzrostu podaży pieniądza. Podatki obniżają dochody i ograniczają wydatki prywatne na konsumpcję indywidualną, a ponadto wpływają na inwestycje, potencjalną produkcję i zatrudnienie. Zarówno polityka fiskalna jak i monetarna państwa oddziałuje przede wszystkim na popytową stronę gospodarki, przy czym oddziaływanie to ma głównie charakter krótkookresowy. Polityka ekonomiczna państwa wymaga stosowania różnorodnych instrumentów. Poprzez instrumenty polityki ekonomicznej rozumiemy zmienne pozostające pod kontrolą państwa. Można je podzielić na:
? bezpośrednie do których należą administracje nakazy, normy zakazy,
? pośrednie to np. obniżenie lub podwyższenie przez bank centralny stopy redyskontowej, zmiana stopy opodatkowania dochodów, zmiana kursu walutowego.
Redystrybucyjna rola państwa polega przede wszystkim na działaniach zmierzających do niwelowania zbyt dużych, nie akceptowanych społecznie różnic dochodowych i majątkowych oraz pomocy ludziom starym, upośledzonym i chorym, którzy nie są w stanie radzić sobie sami. Głównymi formami pomocy przez państwo są różnego typu świadczenia pieniężne w tym świadczenia dofinansowywane przez państwo np. emerytury, renty, zasiłki inwalidzkie i chorobowe, zasiłki dla bezrobotnych a także świadczenia w naturze w ramach powszechnej służby zdrowia i oświaty.
VI. Różne formy interwencjonizmu państwowego
We wszystkich krajach świata interwencja państwa w dziedzinie gospodarczej i społecznej stała się zjawiskiem niezwykle ważnym. Przede wszystkim przejawia się w reglamentacji, która określa ramy w jakich muszą się kształtować relacje między jednostkami gospodarującymi. Innym przejawem interwencji są wydatki państwa i społeczności lokalnych oraz działalność sektora publicznego. Interwencjonizm państwa ma również charakter finansowy, wyraża się on w świadczeniach społecznych dokonywanych przez organizacje odpowiedzialne za redystrybucję dochodów, a także przez udzielanie ulg podatkowych i subwencji mających na celu sprzyjanie zatrudnieniu oraz ułatwianie przeszkolenia i adaptacji pracowników jeżeli są niezbędne.
Do form interwencjonizmu zaliczamy:
a) opłaty obowiązkowe
b) inwestycje państwowe
c) dotacje
d) regulację cen
e) protekcjonizm
f) politykę pieniężną
g) politykę fiskalną
Podatki i składki ubezpieczeniowe to opłaty obowiązkowe. Podatki służą do finansowania wydatków państwa i społeczności lokalnych. Składki ubezpieczeniowe różnią się od podatków tym, że ich przeznaczenie określone jest przed wniesieniem opłaty. Ponadto pożyczki i dochody z działalności gospodarczej państwa służą finansowaniu wydatków publicznych. Często pojawiają się kontrowersje wokół interwencjonizmu państwowego. Spowodowane jest to min. faktem, że państwo reguluje swoje dochody i wydatki a mimo to pojawia się zjawisko deficytu budżetowego. Wówczas dochody państwa są niższe niż wydatki. Państwo wówczas zaciąga pożyczki od gospodarstw domowych, emituje dodatkowe ilości pieniądza (tworząc inflację) lub pobiera część pieniądza od organizacji kontrolowanych przez państwo.
VII. Rola państwa w procesie transformacji gospodarki
Polskiej
Dotychczasowe rozważania dotyczące państwa pozwalają sformułować kilka uwag odnoszących się do roli państwa w procesie transformacji polskiej gospodarki. Nie ulega wątpliwości, że państwo odgrywa bardzo istotną rolę w procesie transformacji polskiej gospodarki. Jest ona istotna chociażby ze względu na bezprecedensowy charakter tego typu transformacji, oznaczającej w istocie całkowitą zmianę społeczno ? gospodarczego ustroju kraju. Jednym z kluczowych zadań państwa jest ,,odpaństwowienie? gospodarki i życia społecznego. Potrzebna jest znacząca rola państwa w okresie przejściowym, po to aby możliwe było jej zdecydowane ograniczenie w przyszłości. Rola państwa w okresie polskiej gospodarki jest zdeterminowana przede wszystkim trzema uzależnionymi od siebie czynnikami:
1. specyfiką tego okresu, tzn. charakterem przeobrażeń jakie muszą nastąpić w trakcie przechodzenia od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej,
2. skalą nowych nie do końca przewidywanych wcześniej ekonomicznych i społecznych trudności wywołanych tymi przeobrażeniami,
3. długością okresu dochodzenia do pożądanego modelu gospodarki rynkowej.
Nie bez znaczenia jest również rola państwa w procesie prywatyzacji transformowanej gospodarki. Przechodzenie do gospodarki rynkowej nie jest możliwe bez prywatyzacji aktywów publicznych, która powinna towarzyszyć de regulacji i liberalizacji. Prywatyzacja w naszym kraju w przeciwieństwie do prywatyzacji w krajach zachodnich przeprowadzona była przy braku rynku kapitałowego i bardzo ogólnych mechanizmach rynkowych z nadmiernym udziałem sektora publicznego w stosunku do własności prywatnej, przy jednoczesnym ograniczeniu środków finansowych społeczeństwa i przy małym zainteresowaniu w ewentualnym udziale inwestorów zagranicznych z powodu stosunkowo wysokiego poziomu kosztów zastosowania kapitału. Z braku rynku kapitałowego i powszechnego braku równowagi cen nie było żadnej możliwości określenia wartości handlowej na podstawie spodziewanej rentowności. Typowy dla gospodarki znajdującej się w procesie transformacji brak przejrzystości , nawet gdy dyrekcje i negocjatorzy starały się solidnie załatwić sprawy stanowił największą przeszkodę.
VIII. Podsumowanie
Rola państwa jest wciąż poważna dla polskiej gospodarki, społeczeństwa i pojedynczego obywatela tego kraju. Państwo musi rozwiązywać kwestie tworzenia nowego ładu prawnego oraz dostosowanie go do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej do której Polska chce przystąpić. Ponadto państwo musi tworzyć i wspomagać rozwój instytucji obsługujących rynek, zwłaszcza instytucji finansowych. Nie bez znaczenia jest też rola państwa w planowaniu i przeprowadzaniu reform. Pojawiające się w międzyczasie zjawiska negatywne gospodarki jak; inflacja, duże bezrobocie, gwałtowny spadek stopy życiowej większości obywateli oraz pojawienie się dużych obszarów ubóstwa przy równoczesnym pogłębianiu się różnic dochodowych i majątkowych to ważne dziedziny życia z którymi przeciętny obywatel nie jest sobie sam w stanie poradzić. Wiele z nich będzie występować z różnym natężeniem w przyszłości. Duża aktywność państwa w ograniczaniu skali tych negatywnych zjawisk jest pożądana, chodzi jednak również o to, aby przy okazji został zahamowany proces zasadniczych przeobrażeń systemowych. Natomiast cel ogólny państwa polega na zapewnieniu wzrostu gospodarczego, zapobieganiu nadmiernemu bezrobociu i dążeniu do wewnętrznej równowagi płatniczej. Realizacja celu ogólnego możliwa jest poprzez rozwiązywanie problemów cząstkowych dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego. Państwo realizuje politykę interwencjonizmu w rolnictwie, przemyśle, na rynku pracy, finansuje i organizuje politykę socjalną, politykę regionalną, stymuluje badania naukowe. Zakres interwencji państwa w poszczególne dziedziny jest różny i zmienia się, a decydują o tym ogólne założenia polityki społeczno ? ekonomicznej oraz hierarchia celów.
BIBLIOGRAFIA
1. Milewski R., Podstawy ekonomii, wyd.2., PWN, Warszawa 2003.
2. Kaczmarek T. T., Zasady porządku w gospodarce rynkowej. Rola państwa, wydawnictwo Difin, Warszawa 2004.
3. Meredyk K., Teoria ekonomii. Tom II makroekonomia, wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2003.
4. Kuciński J., Podstawy wiedzy o państwie, Warszawa 2003.
5. Łopatka A., Prawoznawstwo. Wprowadzenie, Warszawa 2003.
6. Stawecki T., Winczorek P., Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003