Źródła dochodów budżetów samorządów terytorialnych i ich kształtowanie się w latach 2005-2008 na przykładzie

Źródła dochodów budżetów samorządów terytorialnych i ich kształtowanie się w latach 2005-2008 na przykładzie gminy Modliborzyce

Spis treści:
Wstęp

1. Przedmiot i cel pracy
2. Hipotezy badawcze
3. Metodyka pracy
4. Układ pracy
5. Ocena źródeł i literatury
6. Podstawowe pojęcia

Rozdział I
Budżet publiczny

1.1 Pojecie budżetu
1.2 Historia powstania budżetu
1.3 Zasadnicze funkcje budżetu
1.4 Zasady budżetu
1.5 Struktura budżetu

Rozdział II
Dochody w jednostkach samorządu terytorialnego

2.1 Pojecie i istota samorządu terytorialnego
2.2 Rozwój samorządu terytorialnego na świecie
2.3 Rozwój samorządu terytorialnego w Polsce
2.4 Samodzielność finansowa
2.5 Dochody gmin w Polsce
2.5.1 Dochody podatkowe
2.5.2 Opłaty i dochody z majątku gmin
2.5.3 Subwencje i dotacje
2.5.4 Dochody zwrotne
2.5.5 Inne dochody

Rozdział I
Budżet publiczny


1.1 Pojecie budżetu

Pierwszym, który zdefiniował budżet był jeden z najbardziej znanych teoretyków budżetu Rene Stourm. W dziele swoim „Le budget” ustanowił zasady gospodarki budżetowej. Wnioskował ażeby istniały dwie odrębne części definicji budżetu: jedna stanowiłaby przewidywane roczne dochody i wydatki, druga - postać zatwierdzenia i aprobaty udzielanej rządowi. W Polsce dopiero po odzyskaniu niepodległości rozwinęła się teoria budżetu. Jedną z bardziej rozwiniętych definicji budżetu sformułował Tadeusz Grodyński ustalił, że budżetem są dochody i wydatki państwa zestawione w przyszłym, ściśle określonym czasookresie i ujęte są w związek wyrażający równowagę i zatwierdzony w granicy swojej działalności władzy wykonawczej powołanej konstytucyjnie przez władzę ustawodawczą. Definicja ta ma szereg zalet. Można do nich zaliczyć zestawienie zasad podstawowej technik budżetowych z wyeksponowaną konstytucyjną zasadą podporządkowania wykonawczej władzy parlamentowi. We współczesnej nauce polskiej definicje budżetu formułowane są bardzo często na scentralizowanych metodach działań państwa. Z kolei Karol Ostrowski, sprecyzował budżet, jako uchwalany plan finansowy, poprzez przedstawicielskie organy państwa, normujący zadania w zakresie kumulacji i podziału scentralizowanych zasobów pieniężnych w państwie, które przeznacza się na finansowanie państwowych potrzeb za pomocą bezzwrotnej metody, zgodnie z założeniami narodowego planu gospodarczego.
Wprowadzona definicja sformułowana przez Leona Kurowskiego, precyzuje szczegółowo budowę budżetu. Zgodnie z tą definicją: budżet państwa jest planem finansowym, tzn. aktem normatywnym, który określa środki finansowe, przeznaczone na realizację zadań państwa w ustalonym okresie. Plan finansowy jest projektowany i wykonywany przez ustalone organy zarządzająco - wykonawcze, a uchwalony jest i kwitowany poprzez organy państwowej władzy oraz obejmuje w odpowiednim układzie dochody i wydatki gospodarki budżetowej danym państwie. Na podstawie wielu definicji budżetu, formułowanych przez wielu autorów wywodzących wiedzę swoją z różnych warunków ekonomicznych i politycznych, bardzo trudno byłoby przyjąć jedną definicję ogólną budżetu, która sumowałaby elementy określające pojęcie budżetu. Wniosek stąd, aby w precyzowaniu konkretnego budżetu państwa wychodzić z jego prawnej (legalnej) definicji.
Zagadnienia budżetu obecnie reguluje ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 roku, która to mówi, że budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów takich organów jak:
1) sądów i trybunałów władzy państwowej,
2) kontroli i ochrony prawa,
3) administracji rządowej.
Budżet państwa jest uchwalany w postaci ustawy budżetowej na okres całego roku kalendarzowego, który zwie się „rokiem budżetowym”. Definicję budżetu określa również Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawia budżet państwa jako publiczny plan finansowy będący podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwa, obejmującym szczegółowe zestawienie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów władz i organów oraz administracji rządowej, który musi być corocznie uchwalany przez sejm na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej .
Współcześnie budżet państwa lub też jednostki samorządu terytorialnego rozumiany jest jako plan dochodów i wydatków związku publiczno prawnego będący rezultatem historycznego rozwoju różnych form ewidencji i planowania w publicznej gospodarce finansowej . Każda z jednostek samorządu terytorialnego prowadzi swoją gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Budżet gminy- to opracowany, uchwalony i wykonany w sposób prawem przewidziany, roczny plan finansowy gminy, obejmujący dochody wraz z przeznaczonymi na pokrycie planowanego niedoboru wpływami zwrotnymi, ustawowo określonymi, oraz wydatkami na finansowanie zadań własnych i na zadania zlecone gminy, na podstawie którego prowadzi ona w sposób jawny i samodzielny swą gospodarkę finansową .
Definicję prawną budżet jednostki samorządu terytorialnego zawiera art. 165
ust. 1. ustawy o finansach publicznych. Określony jest on jako: roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tejże jednostki.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalony w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy, który w pełni zbiega się z rokiem kalendarzowym. Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej danej jednostki. Z ustaleń tych wynikają trzy podstawowe elementy budżetu:
- po pierwsze – jest to roczny plan stanowiący podstawę gospodarki finansowej,
- po drugie – plan ten obejmuje dochody i wydatki oraz przychody i rozchody,
- i po trzecie, plan – nazwany budżetem, jest uchwalony przez organ stanowiący jednostki w formie uchwały budżetowej .
Budżet jednostki samorządu terytorialnego i uchwała budżetowa nie jest pojęciami tożsamymi. Budżet jest przede wszystkim planem finansowym i jako zestawienie dochodów i wydatków zamieszczone bezpośrednio w treści uchwały budżetowej bądź dołączony w formie załącznika, stanowi jej integralna i nieodłączna część. Istotę budżetu i jego kluczowe znaczenie dla polityki finansowej gminy trafnie określiła Z. Gilowska. Według niej budżet gminy i rada gminy reprezentują w praktyce bardzo zróżnicowane interesy mieszkańców . W strukturze dochodów i wydatków budżetowych zawarty jest w istocie program zarządzania gminą. Zawiera on elementy decyzji finansowej. Roczny plan finansowy gminy ma kluczowa właściwość politycznego zobowiązania organów samorządu terytorialnego dopiero wtedy, gdy zostanie uchwalony przez radę gminy, stając się przez to budżetem publicznym.
Zagadnienia budżetów jednostek samorządu terytorialnego uregulowane są również w ustawach ustrojowych (samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa) w rozdziałach dotyczących gospodarki finansowej tych jednostek. Z przywołanych aktów wynika, że w przypadku gmin – wójt, a pozostałych jednostkach – zarząd, sporządza projekt budżetu, uwzględniając zasady wynikające z przepisów prawa budżetowego oraz wynikające ze wskazówek organu stanowiącego danej jednostki.
Jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie prowadza gospodarkę finansowa na podstawie budżetu uchwalonego na rok kalendarzowy. Samodzielność ta obejmuje także procedury przygotowania projektu oraz uchwalenia budżetu. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową danej jednostki ponosi organ wykonawczy (wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa). Zatem uczestnictwo w procesie opracowywania planu, na podstawie którego gospodarka finansowa w okresie roku budżetowego będzie realizowana, jest dla organu zarządzającego jednostką obowiązkiem, a zarazem uprawnieniem mającym niewątpliwy wpływ na prawidłowe gospodarowanie zasobami gminy, powiatu lub województwa. Sporządzenie projektu uchwały budżetowej wraz z uzasadnieniem i objaśnieniami , a także projektem w sprawie zmian tej uchwały, należy wyłącznie do kompetencji wymienionych organów, które przygotowując projekt budżetu – mogą uwzględnić w nim założenia swej polityki finansowej .
S. Owsiak wskazuje, że budżet może być wykorzystany nie tylko jako akt normatywny, ale także jako narzędzie efektywnego zarządzania zasobami jednostek samorządu terytorialnego. Możliwe jest to tylko wtedy, gdy zostanie on przygotowany na podstawie procedur, które umożliwiają wiązanie celów i środków finansowych, oraz gdy istnieją obiektywne metody oceny pracy za wykonane rezultaty. Ma to służyć przede wszystkim racjonalizacji oraz podniesieniu efektywności wydatków publicznych .
W celu sporządzenia planu budżetowego, a następnie jego realizacji dochody
i wydatki budżetowe podlegają klasyfikacji. W polskiej praktyce stosuje się cztery główne przekroje dochodów i wydatków:
1. Części budżetu, które przedstawiają w zasadzie tylko podmiotowy układ budżetu. Swoją część w budżecie państwa maja organy administracji państwowe, wymiaru sprawiedliwości, nauki i inne. Tak wiec w budżecie państwa występują: Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej, Kancelaria senatu, Kancelaria sejmu, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Przemysły i Handlu, Ministerstwo Obrony Narodowej, Główny urząd statystyczny , Polska Agencja Prasowa itd. W budżecie państwa swoje części ma każdy wojewoda.
Podział budżetu na określone części ma główne znaczenie dla określania tzw. dysponentów środków budżetowych.
2. Działy budżetu – reprezentują funkcjonalne ujecie dochodów i wydatków budżetowych. Analiza budżetu państwa w przekroju działowym umożliwia ocenę stopnia zaangażowania środków budżetowych w realizację funkcji państwa:
a) publicznych, b) społecznych, c) gospodarczych. Przykładowymi działami budżetowymi są: rolnictwo, przemysł, nauka, szkolnictwo wyższe, oświata i wychowanie, ochrona zdrowia, opieka społeczna, obrona narodowa.
3. Rozdziały – stanowią pogłębianie klasyfikacji działowej i tak np. w dziale „ochrona zdrowia” występują: szpitale ogólne, lecznictwo ambulatoryjne itp.
4. Paragrafy – treścią ich są rodzaje wydatków i dochodów budżetowych. Tak wiec w układzie paragrafów budżetu występują poszczególne rodzaje podatków (podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek od towarów i usług), opłaty, cła itp. Po stronie wydatków w układzie paragrafowym budżetu ujmuję się, dotacje podmiotowe, dotacje przedmiotowe, dotacje na inwestycje, wydatki osobowe itp .

1.2 Historia powstania budżetu

Geneza budżetu wywodzi się z czasów starożytnego Egiptu, Grecji i Rzymu, gdzie podatki i inne dochody finansowe państwa były gromadzone i rozdzielane na określone cele według przyjętych zasad . Świadczą o tym zaczątki ewidencji zjawisk gospodarczych w postaci zapisów majątku i czynszów należnych faraonom, inwentarze skarbców świątynnych gromadzących wpłaty podatkowe i wpływy z czynszów dzierżawnych, a także inwentarze związków państw morskich tworzonych pod przewodnictwem Aten.
Termin budżetu zaczerpnięty jest od łacińskiego słowa bulga oznaczającego torbę gromadzenia pieniędzy . W początkowym okresie budżet był nazywany bilansem potrzeb i dochodów państwa. A swoja teraźniejszą nazwę uzyskał w czasach wielkiej rewolucji Francuskiej.
Historyczny rozwój budżetu jest powszechnie kojarzony z rozwojem instytucji państwa i związanym z nim wzrostem gospodarczym kraju, rozwojem stosunków towarowo- pieniężnych, a także postępującymi procesami integracyjnymi z innymi państwami, oraz rozwijaniem się międzynarodowych relacji gospodarczych
i finansowych.
Dla budżetu państwa doniosłe znaczenie miało coraz wyraźniejsze kształtowanie się granic pomiędzy majątkiem prywatnym panującego a majątkiem będącym własnością publiczną. Proces ten został zapoczątkowany w XIV w. we Francji. W Polsce natomiast zaistniał już w 1504 r. kiedy to rozdzielano skarb publiczny i skarb koronny. Zwiększył to możliwość sprawowania przez sejm kontroli nad dochodami, ale i nad wydatkami skarbu publicznego.
J. Kaleta wyodrębnia następujące podstawowe czynniki rozwoju budżetu państwa:
- wyodrębnienie majątku publicznego od majątku panującego,
- rozwój parlamentaryzmu, który prowadził do poddania kontroli parlamentu wydatków
i dochodów realizowanych przez panującego, a następnie rząd,
- rozszerzenie się dziedzin życia społecznego i gospodarczego wymagających finansowania
z budżetu państwa.
Instytucja budżetu rozwijała się pomroce dziejów pod wpływem różnych teorii doktryn ekonomicznych. Decydujący wpływ na charakter współczesnych budżetów wywarła teoria J.M. Keynesa i wywodząca się z niej doktryna interwencjonizmu państwowego wprowadzona w życie począwszy od wielkiego kryzysu ekonomicz¬nego (1929—1933). Interwencjonizm publiczny, zdaniem J. Komorowskiego, prze¬ciwstawił się wcześniejszym liberalnym teoriom i w celu nakręcenia koniunktury podważył zasadę równowagi budżetu. Odtąd stał się czynnym narzędziem polityki finansowej .
Rozwój budżetu państwa jest związany ściśle z rozwojem państwowych instytucji tzn. rozwój budżetu jest częścią rozwoju państwa.

Dla procesu rozwoju instytucji budżetu państwa doniosłe znaczenie miały:

1. Rozwój stosunków pieniężno - towarowych. Wzrost gospodarczy spowodował nie tylko wzrost w społeczeństwie ogólnego dobrobytu, ale także wzrost konsumpcji państw. Zwiększenie potrzeb fiskalnych państwa prowadziło do rozwoju ilościowego budżetu.
2. Podział majątku państwa z majątkiem królewskim (prywatnym). Wyodrębnienie dwóch największych własnościowych sektorów: sektora prywatnego i sektora publicznego.
3. Rozwój parlamentaryzmu. Wprowadzony system parlamentarny dodatkowo wpływał na obiektywizację zakresu redystrybucji dochodów. Przedstawicielem podatników stał się parlament, który ograniczał władz wykonawczych uprawnienia do podwyższania istniejących podatków lub nakładania nowych. W Polsce Król Ludwik Węgierski w roku 1374 wprowadził do paktów koszyckich notację, iż bez akceptacji stanów nie ma możliwości nakładania nowych danin.
4. Wzrost socjalnych funkcji państwa. Poprzez przejmowania przez państwo
w coraz to większym stopniu funkcji socjalnych, następował nie tylko ilościowy wzrost dochodów budżetu, lecz również wzrost jego znaczenia w funkcjonowaniu mechanizmu polityczno - społecznego. Program socjalny w rządzie (9 partii rządzących) stanowił jeden z ważniejszych elementów programu działania władzy wykonawczej.
5. Proces gospodarczych funkcji państwa. Wytworzyły się dwa sposoby oddziaływania państwa na gospodarkę. Liberalny - celem władzy państwowej stało się stworzenie określonych ram prawnych, dla funkcjonowania gospodarki. Socjalistyczny - państwo ma udział w kształtowaniu gospodarki (centralne planowanie).
6. Rozwój międzynarodowych stosunków finansowych i gospodarczych. Głównym narzędziem rządów stał się budżet w finansowaniu wspólnych przedsięwzięć gospodarczych, przykładowo był źródłem udzielania pomocy finansowej różnym krajom, przyjmowania pożyczek , czy też sprzyjał rozwojowi infrastruktury. Nowym obszarem umiędzynarodowienia budżetu państwa było i jest nadal finansowanie deficytu budżetowego oraz długu publicznego dzięki pozyskiwaniu środków na różnych, zagranicznych rynkach finansowych.
7. Integracyjne procesy zachodzące w świecie współczesnym. Czynnik integracyjny dla wzrostu znaczenia budżetu państwa na arenie międzynarodowej polega na tym, że jego oceny zaczęły dokonywać coraz to nowe kraje lub w ich imieniu działające agendy.

Jedne z ważniejsze etapów w historii budżetu polskiego państwa:
• 1374r Król Ludwik Węgierski zamieszcza w paktach koszyckich zasadę, że bez pozwolenia przedstawicieli podatników (stanów) nie można nakładać nowych danin.
• 1504r W Piotrkowie podczas obrad sejmu następuje rozdział skarbu publicznego i królewskiego (prywatnego).
• 1590r za panowania Zygmunta III Wazy opracowano budżet, który obejmował całość wydatków i dochodów państwowych.
• 1768r powstaje ustawa sejmowa, która mówi, że podwyższenie istniejących podatków lub nałożenie nowych wymaga opracowania całego budżetu wraz z uwzględnieniem wszystkich źródeł dochodów i rodzajów wydatków oraz przyjęcia go przez sejm jednomyślnie.
• 1791r Konstytucja 3 Maja reguluje w całości sprawy związane z budżetem państwa; reprezentanci narodu mają prawo zatwierdzania dochodów i wydatków na każdy kolejny rok.
• 1997r został przyjęty konstytucyjny zakaz finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny. Przyjęcie tej zasady ograniczało dług publiczny do wysokości 3/5 PKB.

1.3 Podstawowe funkcje budżetu poprawiony
Złożoności instytucji budżetu państwa jest jedną z głównych przyczyn rozbież¬ności w formułowaniu przez autorów funkcji budżetu. Rozbieżności dotyczą zarówno liczby funkcji, jak i interpretacji treści. Częściowe wyjaśnienie źródeł nieporozumień związanych z funkcjami budżetu leży w pojęciu „funkcja". Warto zauważyć, że na gruncie nauk ekonomicz¬nych pojęcia tego używa się w odniesieniu do zjawisk ilościowych, ale także jakościowych. Na przykład powszechnie wymienia się funkcje pieniądza, kredytu, cen, podatków itd. Tymczasem pojęcie funkcji wywodzi się z nauk ścisłych i dotyczy zależności między przynajmniej dwoma zjawiskami, przy czym zjawiska te zawsze występują razem, tzn. wystąpieniu zjawiska A towarzyszy pojawienie się zjawiska B, oraz istnieje między nimi związek przyczynowo-skutkowy. W przypadku funkcji kategorii ekonomicznych ich istotę formułuje się w sposób opisowy, co stwarza możliwość różnej jej interpretacji. Znany teoretyk budżetu, J. Kaleta, zwraca też uwagę pośrednio na pojemność funkcji, stwierdzając że mnożone w literaturze funkcje są zawarte w kilku funkcjach o charakterze podstawowym . Powstaje stąd możliwość for¬mułowania podstawowych oraz pomocniczych funkcji budżetu.
W teorii funkcji budżetu państwa wyodrębnia się:
- redystrybucyjną lub rozdzielczą,
- alokacyjną,
- stabilizacyjną, zwaną wyrównawczą lub kompensacyjną,
- fiskalną lub skarbową,
- demokratyczną,
- ustrojową,
- kontrolną albo ewidencyjno-kontrolną,
- planowania,
- bodźcową,
- prawną,
- administracyjną,
- kredytową,
- koordynacyjną.
Jak widać wymienianych funkcji jest wiele, konieczne jest pewne ich uporządkowanie. W tym celu przydatny jest podział ogółu funkcji budżetu na trzy grupy:
- funkcje kontrolne,
- funkcje ekonomiczne,
- funkcje polityczne .
Do funkcji ekonomicznych zaliczamy przede wszystkim funkcję redystrybucyjną, alokacyjną , stabilizacyjną. Realizacja tych funkcji w budżecie jest w ramach ogólnych funkcji finansów publicznych, które zostały już wcześniej scharakteryzowane. Budżet państwa, ze względu na rozmiary środków pieniężnych, które gromadzi i rozdziela, jest podstawowym narzędziem finansowym państwa i stanowi główny element finansów publicznych. Redystrybucyjna funkcja budżetu państwa jest powszechnie akceptowana przez teorię ekonomii i finansów. Istotą jej jest to, że budżet jest narzędziem w redystrybucji dochodu narodowego. Działalność redystrybucyjna budżetu polega głownie na regulowaniu dochodów podstawowych. Znajduje się ona w kategorii podmiotów gospodarki narodowej. Działalność redystrybucyjna jest zewnętrznym wyrazem budżetu w gromadzenie dochodów, w postaci podatków, od różnych podmiotów gospodarujących i ich przeznaczanie na rzecz podmiotów, które albo nie osiągają dochodów w ogóle, albo osiągają je, ale w stopniu nie wystarczającym na ich potrzeby (np. szpitale, szkoły, jednostki administracji publicznej).
W ramach redystrybucyjnej działalności państwo dokonuje również korekty bardzo wysokich dochodów pewnej części społeczeństwa. Dochody wysokie powstają najczęściej na skutek niesprawnego mechanizmu rynkowego.
Warto też zaznaczyć, że budżet państwa to podstawowe narzędzie redystrybucji wewnątrz systemu finansów publicznych. Z funkcją redystrybucyjną budżetu wiąże się ściśle funkcja fiskalna, ale teoretycy nie mają zgodności co do istoty tej funkcji. Ogólnikowo, można powiedzieć, że istota funkcji fiskalnej polega na przejmowaniu na rzecz państwa dochodów. Przejmowanie dochodów budżetowych zobowiązuje państwo do prowadzeniem rozmaitej działalności związanej z funkcjami państwa . Zdaniem E. Denek, między funkcją fiskalną a funkcją redystrybucyjną zachodzą różnice względem zakresu, polegające na tym, że funkcja fiskalna dotyczy tylko jego strony dochodowej budżetu, a funkcja redystrybucyjna dotyczy dochodów, jak i wydatków budżetowych, przy czym główny nacisk położony jest na stronę wydatkową .
Z poglądem tym trudno się zgodzić, ponieważ odrywanie strony do¬chodowej od wydatkowej, i przeciwnie, jest pozbawione racjonalnych prze¬słanek. Proces gromadzenia dochodów budżetowych ma ściśle określone cele, zawarte w wydatkach. Stąd też różnica między funkcją fiskalną a funkcją redystrybucyjną polega, na tym, iż funkcja fiskalna jest zewnętrznym wyrazem państwowej działalności, która polega na gromadzeniu i dzie¬leniu środków pieniężnych. Funkcja ta budżetu jest więc postrzegana przez podmioty polityki budżetowej państwa, a więc zarówno przez podatników, jak i przez podmioty korzystające z subsydiów budżetowych. Natomiast funkcja redystrybucyjna budżetu dotyczy ekonomicznych procesów powstających w obszarze budżetu państwa. Badanie redystrybucyjnej funkcji budżetu ma na celu ustalenie skutków działalności fiskalnej państwa dla procesów wytwarzania i podziału dochodu narodowego, dla funkcjonowania mechanizmu rynkowego
Funkcja alokacyjnej budżetu z punktu widzenia ekonomicznej treści w pełni pokrywa się z funkcją redystrybucyjną. Pogląd taki wyrażają L. Kurowski i M. Weralski . Jeżeli zatem wyodrębnia się funkcję alokacyjną, to po to, aby wyeksponować rolę budżetu w alokacji zasobów. Funkcja alokacyjną jest związana z wytwarzaniem przez sektor publiczny dóbr społecznych i dóbr publicznych, natomiast funkcja redystrybucyjna budżetu opisuje jego rolę w redystrybucji dochodów. Oczywiście celem redystrybucji jest m.in. finansowanie procesów wytwarzania (alokacji) dóbr publicznych i dóbr społecznych. Nie wszystkie operacje redystrybucji dochodów wiążą się jednak z alokacją dóbr publicznych i społecznych. Na przykład różnego rodzaju transfery, pożyczki nie wywołują bezpośrednio alokacji zasobów
i dóbr.
Do funkcji ekonomicznych w budżecie należy zaliczyć funkcję stabilizacyjną (wyrównawczą). W teorii ekonomii oraz finansów istnieje zgodność co do treści tej funkcji głównie w warunkach gospodarki kapitalistycznej. Ta funkcja budżetu pojawiła się w latach trzydziestych obecnego stulecia wraz z koncepcją interwencjonizmu państwowego. Istota funkcji stabilizacyjnej w budżecie państwa jest wykorzystaniu go jako narzędzia w celu zmniejszania wahań cyklu koniunkturalnego oraz stwarzaniu zrównoważonego wzrostu gospodarki kapitalistycznej . Nieco inaczej istotę funkcji stabilizacyjnej, zwanej też wyrównawczą, pojmuje E. Denek. Zdaniem autorki, funkcja ta „polega na stworzeniu określonych warunków, które skłaniają poszczególne podmioty gospodarcze do podejmowania lub zaniechania określonych działań, czyli sterowaniu za pomocą instrumentów budżetowych procesami gospodarczymi" . Zakres wyrównawczej funkcji budżetu ogranicza się według autorki do podmiotów gospodarki budżetowej, tj. do podmiotów sfery nieprodukcyjnej (jednostki i zakłady budżetowe). W takim ujęciu funkcja wyrównawcza budżetu polega, z jednej strony, na wprowadzaniu zmian w uchwalonym budżecie, a z drugiej strony, na wprowadzaniu zmian w gospodarce podmiotów które są silnie związane z budżetem (jednostki i zakłady budżetowe).
Koleją funkcja budżetu jest funkcja bodźcowa. Funkcja ta sformułowana została m.in. przez J. Kaleta. Istotą tej funkcji jest pozytywne zachowanie się podmiotów wobec używanych przez państwo instrumentów finansowych, zwłaszcza w zakresie podatków. Problemem jest tu jednak to że działalność fiskalna państwa z reguły zniechęca podmioty gospodarujące do prowadzania i rozwijania działalności gospodarczej. Stad tez można mówić o negatywnej stronie tej funkcji. Do pozytywnej strony można zaliczyć wyłącznie stosowane przez państwo ulgi i zwolnienia podatkowe, które to stosuję się ze względu na przedmiot opodatkowania, albo ze względu na podmiot. Funkcja kontrolna to funkcja ekonomiczna, polegająca na gromadzeniu, wydatkowaniu i wykorzystywaniu ,środków budżetowych do celowości kontroli, efektywności i legalności gospodarki budżetowej .
Co do istoty funkcji kontrolnej niektórzy autorzy sformułowali funkcję koordynacyjną . Budżet państwa jest narzędziem kontroli i koordynacji w takim przedziale,
w jakim ujęte są w nim dochody i wydatki sektora finansowego. Każde inne podejście do roli budżetu jest wyrazem oczekiwań i nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Kolejna funkcja kredytowa budżetu jest obecnie mało używana. Ze względu na treść rola tej funkcji może wzrosnąć w przyszłości . T. Grodyński definiuje funkcję kredytową w sposób następujący: „ Z budżetu zatem dowiadujemy się o zakresie zadań, które dane państwo uznało dla siebie za niezbędne i o wynikających z tego koniecznościach i możliwościach obciążenia podatkowego ludności i o wzajemnym stosunku tych zjawisk, wyrażającym się równowagą budżetową” . Według autora istota funkcji kredytowej budżetu sprawdza się do ustalenia, czy państwo posiada zdolność kredytową. Zdaniem T. Grodyńskiego państwo o nieuporządkowanym i niezrównoważonym budżecie nie ma takiej zdolności.
Należy zaznaczyć, że funkcję polityczne budżetu państwa, do których zalicza się m.in. funkcję ustrojową, demograficzną i prawną, są bardzo istotne. Niedocenianie funkcji politycznych budżetu może wynikać ze słabej pozycji parlamentu w stosunku do rządu państwa. Rozwój budżetu jest nierozerwalnie złączony z rozwojem parlamentaryzmu. Jedną z ważniejszych funkcji Policznych jest funkcja demokratyczna. Polega ona na zainteresowaniu społeczeństwa opracowaniem ,wykonywaniem budżetu jak i wpływem na to. Sporządzanie i realizowanie budżetu państwa powoduje zainteresowanie sprawami publicznymi i gospodarczymi, sprzyja właściwym wyborom przedstawicieli do władz, które uchwalają budżet i kontrolujących jego wykonanie, przedstawicieli wybieranych w głosowaniu tajnym, w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich. Funkcję budżetu administracyjną T. Grodyński wyjaśnia jako: „zmianę przedziału działania organów państwowych i związaną z tym redukcje sił pracujących, przez przegrupowanie oraz reorganizację urzędów, przez zmianę, zasad ich postępowania” . Rola funkcji administracyjnej wzrasta przy deficycie budżetowy. Można stwierdzić w warunkach trudności finansowych państwa (deficycie budżetowym) organy państwowe mogą wymuszać działania powodujące racjonalne wydatkowanie budżetowe. Funkcje budżetowe jak same wskazują są ponad ustrojowe. Aby zaistniał budżet państwa, musza być spełnione co najmniej dwa warunki:
- gospodarka musi mieć charakter pieniężny,
- musi istnieć państwo jako instytucja .



1.4 Zasady budżetu

W teorii finansów sformułowano zasady, których wdrożenie i przestrzeganie ma na celu zapewnienie sprawnej i optymalnej realizacji budżetu. Nazwano je zasadami budżetowymi. Zasady te nie są traktowane jako niezbędne cechy czy elementy budżetu, od których uzależnione jest jego zaistnienie. Są to tylko cechy pożądane ułatwiające wypełnianie postawionych budżetowi zadań. Określają one zatem pewne swoiste cechy struktury budżetu lub sposób jego działania, które pozwalają należycie realizować cele gospodarki budżetowej.
Istotę zasad budżetowych dobrze oddaje definicja sformułowana przez
C. Ko¬sikowskiego, według której „zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem
ustawodawstwa i praktyki dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania
gospodarki budżetowej w celu optymalnej realizacji jej zadań" .
Liczba zasad budżetowych jest zróżnicowana w zależności od poglądów
prezentowanych przez różnych autorów.
Tradycyjnie formułowany zestaw zasad budżetowych, przy uwzględnieniu ich znaczenia w polskich warunkach i obowiązującym prawie budżetowym, jest następujący:
- powszechności,
- jedności,
- niefunduszowania,
- szczegółowości,
- równowagi budżetowej,
- realności
- specjalizacji
- operatywności
- gospodarności

Zasada powszechności, może występować pod nazwami budżetowania brutto lub zupełności . Jest ona wyrażona przez postulat, aby wszystkie jednostki budżetowe realizowały i wchodziły w skład budżetu z całością swoich wydatków i dochodów, tj. były budżetowane brutto. Uregulowanie zasady powszechności w polskim prawodawstwie wynika z art. 20 ustawy o finansach publicznych. Treść artykułu mówi, że „jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki wprost z budżetu, a pobierane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego". W obowiązującym w Polsce systemie postulat budżetowania brutto nie jest w pełni przestrzegany. Istnieją bowiem tzw. formy gospodarki pozabudżetowej. Należą do nich: zakłady budżetowe i gospo¬darstwa pomocnicze jednostek budżetowych, które mogą pokrywać swoje wydatki z uzyskiwanych przychodów. Oznacza to dopuszczenie przez ustawodawcę także możliwości budżetowania netto.
Zasada jedności, postuluje, aby budżet w państwie ujmowany był w jednym całościowym akcie prawnym. Pozwala to na łączną ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów publicznych. Ułatwia również ich kontrolę . Zasada jedności budżetu znana jest również jako wymóg jedności formalnej budżetu. Z wykładni przepisów prawa budżetowego wynika, że polski ustawodawca jest zwolennikiem jedności budżetu państwa, a także budżetów gmin.
Zasada niefunduszowania, występująca także pod nazwą zasada jedności materialnej budżetu, sugeruje zorganizowanie budżetu na zasadzie jednej puli, której całość zgromadzonych dochodów przekazywana jest na realizowanie wydatków w całości. Ustawa o finansach publicznych dopuszcza jednak istnienie funduszy celowych prowadzących swą gospodarkę finansową na podstawie rocznych planów finansowych zamieszczonych w formie załączników w ustawie budżetowej. Fundu¬sze te realizują wyodrębnione z budżetu zadania.
Zasada szczegółowości, proponuje, aby budżet był ustalony i wykonywany z podziałem szczegółowym dochodów i wydatków. Budżet zatem nie może być przyjęty jedynie w ujęciu ogólnym. Zasada ta spełnia się po¬przez wprowadzenie klasyfikacji budżetowej. Dotyczy to także budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dochody i wydatki budżetu państwa klasyfikuje się także według części obejmujących poszczególne i naczelne organy władzy państwowej, centralne i naczelne organy administracji państwowej, nauki, wymiaru sprawiedliwości, terenowe organy rządowej administracji ogólnej i inne. Ponadto w odręb¬nych podziałkach klasyfikacyjnych ujmuje się nadwyżki pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych, przychody związane z zaciągniętymi kredytami krajowymi i zagranicznymi oraz innymi zobowiązaniami Skarbu Państwa i gminy.
Zasada dotycząca równowagi budżetowej, postuluje taki układ wydatków, aby nie przekroczyły one dochodów. Zasada ta nie dopuszcza instytucji deficytu budżetowego wynikającego z nadwyżki wydatków nad dochodami. Polskie Prawo budżetowe nie precyzuje problematyki równowagi budżetowej, co pozwala zauważyć, że zasada równowagi budżetowej nie ma zastosowania jako nakaz prawny.
Zasada realności postuluje maksymalną precyzje w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.
Zasada specjalizacji budżetu ma złożony charakter, gdyż wedle niej:
1) wydatki i dochody powinny być charakteryzowane nie w sumach ogólnych, lecz z
dokładnym określeniem przeznaczenia wydatków oraz źródeł dochodów,
2) wydatkowanie środków budżetowych powinno być tylko do ustalonej wysokości budżetu,
3) środki budżetowe wydatkowane powinny być w określonym czasie.
Zasada operatywności budżetu narzuca konieczność opracowania go w podmiotowym układzie, czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.
Zasada gospodarności wymaga racjonalnego, a wiec i oszczędnego, wydatkowania zgromadzonych środków budżetowych. Należałoby stwierdzić, że budżetowe zasady są i pozostaną w przyszłości ważnymi oraz pożytecznymi wskazówkami w prowadzeniu działalności finansowej państwa.

1.5 Struktura budżetu

Budżet w sektorze publicznym, w tym również w jednostkach samorządu terytorialnego, w większości wypadów definiuje się w sposób opisowy poprzez wskazywanie jego najistotniejszych cech. Jest to odzwierciedlenie środków i sposobów, jakie wykorzystywane są do osiągnięcia zakładanych celów dzięki wpływowi i oddziaływaniu na zachowania społeczeństwa. Budżet to sformalizowane zestawienie dochodów i wydatków jednostki sektora publicznego w postaci planu finansowego w przyszłym okresie czasu .
Wykonywanie budżetu państwa bazuje na gromadzeniu dochodów oraz dokonaniu wydatków ustalonych w budżetowej ustawie w ramach określonych klasyfikacją budżetową. Reasumując budżet jednostki samorządu terytorialnego jest scentralizowany a zasób finansowy opiera się na planie, który obejmuje przychody i dochody oraz wydatki i rozchody. W tym ujęciu najistotniejszym elementem jest planowany wynik ekonomicz¬ny budżetu wskazujący na problem równowagi budżetowej, a także wynik finan¬sowy budżetu charakteryzujący te zjawiska, które są związane ze strumieniami finansowymi przychodów i rozchodów budżetowych.

Rysunek 1. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jako scentralizowany zasób finansowy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Dylewski, B. Filipiak, Finanse publiczne, Wyd. FNUS, Szczecin 2004, s.117

Najważniejszymi podmiotami budżetowymi, które dysponują środkami budżetowymi są podmioty, których wydatki i dochody ujmuje się w odrębnych ramach części klasyfikacji budżetowej, typem takich podmiotów są przede wszystkim ministerstwa lub zrównane z ministerstwami urzędy centralne, w Polsce aktualnie także wojewodowie i inne jednostki, dla którym Minister Finansów przyznał kompetencje dysponenta głównego. Państwowe jednostki podlegające bezpośrednio dysponentom głównym realizują wydatki i dochody jako dysponenci środków budżetowych stopnia drugiego, mogą nimi być jednocześnie dysponenci trzeciego stopnia, jeżeli tylko są bezpośrednimi wykonawcami zadań zaplanowanych. Dysponenci stopnia trzeciego wydatkują bezpośrednio otrzymane środki bez prawa dalszego ich przekazywania.
Budowa i układ planu budżetowego jest określany przez tzw. budżetową klasyfikację. Budżetowa klasyfikacja, zwana także dochodową i wydatkową klasyfikacją budżetową jest instytucją budżetowego systemu o dużym znaczeniu i długich tradycjach. Jest to właściwie skonstruowany układ wydatków i dochodów budżetowych używany w fazie sporządzania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa. Ta klasyfikacja jest wyrazem zasady szczegółowości oraz związanych z nią zasad - operatywności i przejrzystości, w obowiązującym rozplanowaniu dochodów i wydatków budżetowych decydują odpowiednie centralne organy (w Polsce - Minister Finansów), na drodze prawnej regulacji. Klasyfikację budżetową nie ustala się przy tym na roczny okres lecz z zamiarem jej trwania w dłuższym okresie czasu, zmiany w układzie dochodów i wydatków utrudniają albowiem porównanie budżetów w czasie. Podstawowymi kryteriami grupowania dochodów i wydatków w zakresie klasyfikacji budżetowej są kryteria przedmiotowe, podmiotowe oraz rodzajowe. Kryterium przedmiotowe dzieli dochody i wydatki budżetowe, które będą ujmowane w układzie podmiotowym czyli według przedmiotu finansowania, może być on wyrażany rozmaicie. Obecnie dąży się do tego, by dochody i wydatki grupowane zgodnie z kryterium przedmiotowym były odzwierciedleniem zadań, jakie są realizowane w poszczególnych podmiotach systemu budżetowego. Podmiotowe kryterium jest powiązane z zasadą operatywności, ponieważ wymaga grupowania dochodów i wydatków budżetu jako finansowego planu państwa według wybranych podmiotów, które są odpowiedzialne za wykonanie tego planu. Podmiotowy układ budżetowej klasyfikacji wynika z istniejącej struktury organów państwowych w danym kraju oraz z ich kompetencji. Kryterium rodzajowe wyodrębnienia poszczególne rodzaje dochodów, np. podatki i opłaty występujące w systemie budżetowym danego kraju oraz rodzaje wydatków, zagregowane w ramach tzw. przedziałkach z poprzednio wymienionych układów: podmiotowego i przedmiotowego. Cała konstrukcja klasyfikacji budżetowej okazuje funkcje i zadania spełniane przez budżet państwa. Jeśli weźmiemy pod uwagę polityczną funkcję budżetu to klasyfikacja budżetowa powinna służyć określaniu, jakie podmioty w gospodarce budżetowej są odpowiedzialne za wykonanie określonych zadań i zapewniani kontroli ich wykonania.
Klasyfikacja budżetowa odbywa się we wszystkich fazach gospodarki budżetowej, w jej ramach budżet opracowywany jest przez rząd, rozpatrywany i uchwalany za pośrednictwem parlamentu, w następnej kolejności wykonują go podmioty gospodarki budżetowej. Kontrola odbywa się przez upoważnione do tego organy, a szczególności przez parlament. Na uwagę zasługuje znaczenie klasyfikacji budżetowej jako narzędzie oddziaływania na działalność jednostek w gospodarce budżetowej - zwłaszcza jednostek budżetowych. Tak uchwalone wydatki budżetowe ujęte w poszczególne podziałki klasyfikacji budżetowej stanowią swoistą listę limitów, oznaczając najwyższą granicę wydatków, której budżetowe podmioty nie mogą przekroczyć. Trochę inaczej podchodzi się do podziałek klasyfikacji budżetowej mających związek z dochodami jednostki. Zamierzone dane zawarte w nich, informują bowiem tylko o dochodach przewidywanych, które mogą w trakcie wykonywania być wyższe a nawet niższe od zaplanowanych, na ogół te wielkości nie są zależne od podmiotów w gospodarce budżetowej.
Dochody i wydatki budżetowe nie koniecznie są ujmowane w układ całej klasyfikacji budżetowej. Takiej potrzeby nie ma, a nawet byłoby to niewłaściwe na etapie prezentowania parlamentowi budżetu do uchwalenia.
W zasadzie rocznego planowania budżetu (tzw. zasada jednoroczności) zapewnia cykliczne uchwalanie przez parlament budżetu. Odgrywa to istotną rolę w umacnianiu funkcji politycznej budżetu. Początek i koniec roku budżetowego nie ma obowiązku pokrywać się z rokiem kalendarzowym, toteż w niektórych państwach rozpoczęcie roku budżetowego rozpoczyna się 1 kwietnia albo 1 lipca, a kończy się odpowiednio z dniem 31 marca lub 30 czerwca następnego roku. Jednak jest to dosyć trudne do pogodzenia aby zrównoważyć w tych okresach dochody i wydatki budżetowe. Wynika to nie tylko z cykliczności gospodarczego rozwoju ale także pojawiania się w niektórych latach nadwyżek, a w jeszcze innych deficytów budżetowych. Dochodzą jeszcze do tego obejmowane finansowaniem budżetowym zadania realizowane w kilkuletnich okresach, jak np. zadania inwestycyjne (roboty publiczne). Dlatego też podejmowane są w niektórych krajach próby tworzenia kilkuletnich okresów planowania budżetowego.
Systemem jednoroczności okresu budżetowego powoduje również pewne niedogodności związane z uchwalaniem budżetu przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego przez parlament. Wzrost znaczenia funkcji socjalnej i ekonomicznej budżetu prowadzi do takiego rozbudowania jego treści, że opracowywanie coroczne i rozpatrywanie budżetu przez parlament wydłuża znacznie okres jego sporządzenia i uchwalania. Właściwe opracowanie dochodów i wydatków budżetowych narzuca konieczność przystąpienia do tej pracy w wyznaczonych resortach rządowych i podporządkowanych jednostkach organizacyjnych na kilka miesięcy (zazwyczaj od 4 do 6 miesięcy) przed rozpoczęciem się nowego roku budżetowego. Utrudnia to odnoszenie się w planowaniu budżetowym na wykonaniu budżetu w roku poprzedzającym rok planowany, a gdy brałoby się pod uwagę przy tym prognozowane wykonanie budżetu w roku poprzedzającym rok planowany, wskazane byłoby je najpierw opracować co z kolei zwiększałoby i tak sporą pracochłonność planowania budżetowego. Ogranicza wszystko to, w większej lub mniejszej mierze, rzeczywistość uchwalanego przez parlament budżetu, prowadzając do szybkiej dezaktualizacji wyznaczonych budżetem wielkości. Zdarza się, że w uchwalanym przez parlament budżecie trafiają się być one częściowo zdezaktualizowane. Wpływa to na zwielokrotnienia wprowadzanych zmian do budżetów po uchwaleniu ich lub do uchwalania budżetów dodatkowych w trakcie trwania roku budżetowego.
Roczności planowania budżetowego nie przeszkadza podziałowi okresu planowego na krótsze okresy, najczęściej kwartalne. Dużą rolę odgrywa to w planowaniu budżetowym. Terminy, w których wpływają dochody budżetowe, z reguły nie pokrywają się z terminami wydatków ponoszonych, a więc nieuniknione jest pojawianie się w krótszych okresach od roku niedoborów i nadwyżek, które powinny się z końcem roku wyrównać. Jeśli trudności z równoważeniem wydatków i dochodów budżetowych powodowałyby pojawianie się nadmiernych nadwyżek lub, tym bardziej, niedoborów w okresach kwartalnych, zapowiadałoby to pojawieniem się prawdopodobieństwa braku zrównoważenia budżetu z końcem istniejącego roku budżetowego.
Projekty budżetowe są opracowywane przez Ministerstwo Finansów i zatwierdzane przez rząd, następnie dokładnie dyskutowane i ostatecznie zatwierdzane przez parlament. Budżet państwa posiada w banku centralnym swój rachunek, co oznacza, że przyjmuje on ogół jego wpływów i realizuje wydatki oraz przechowuje na czas określony wolne środki pieniężne.
Budżetowymi dochodami państwa są podatki pośrednie, podatki od osób prawnych, podatki od osób fizycznych, podatek majątkowy, podatki od wynagrodzeń, wpłaty z cła, wpłaty z zysku NBP, dochody ze sprzedaży państwowego majątku, inne dochody budżetu. Wydatkami natomiast są dotacje na finansowanie gospodarczych zadań, oświata
i wychowanie, szkolnictwo wyższe, ochrona zdrowia, kultura i sztuka, opieka społeczna, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa, obrona narodowa, ubezpieczenia społeczne, oraz inne wydatki. Świadczenia społeczne obejmują całe środki przekazywane przez publiczne podmioty - państwo, samorządy terytorialne i instytucje społeczne dla gospodarstw domowych. Wydatki socjalne zawierają m.in.: finansowanie rent i emerytur, ubezpieczenia społeczne, zasiłków dla bezrobotnych, usługi społeczne, pomoc społeczną, ochrona zdrowia, kultury. Obecnie w Polsce istnieją dwa podstawowe źródła finansowania sfery socjalnej poprzez po przez fundusze celowe jak i budżet. Wydatki socjalne stanowią rozległą część wydatków budżetowych.

Rozdział II
Dochody jednostek samorządu terytorialnego

2.1 Pojecie i istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest jednym z głównych elementów sektora publicznego, jednostki samorządu terytorialnego natomiast zaliczane są do sektora finansów publicznych. Finanse w samorządach terytorialnych są integralną częścią publicznego systemu finansowego, który obejmuje procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz z ich dalszym rozdysponowaniem. Adekwatnie do pojęcia finansów publicznych, finanse samorządu terytorialnego określa się jako zasoby i środki pieniężne a także operacje finansowe, które polegają na gromadzeniu dochodów własnych , dochodów wyrównawczych i przychodów, jak również na wykonywaniu wydatków i rozchodów przez jednostki samorządu terytorialnego w celu finansowania zadań własnych i zleconych przez państwo oraz zadań wspólnych .
Organami jednostek samorządu terytorialnego są organy:
- stanowiący,
- wykonawczy,
- kontrolny.

Tabela 1 Układ podstawowych organów samorządowych.

Wyszczególnienie Organy samorządowe
Stanowiący Wykonawczy Kontrolny
Województwo
samorządowe Sejmik województwa Zarząd województwa Sejmik województwa
Powiat Rada powiatu Zarząd powiatu Rada powiatu
Gmina Rada gminy Wójt, burmistrz lub prezydent miasta Rada gminy

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Dylewski, B. Filipiak, Finanse publiczne, Wyd. FNUS, Szczecin 2004, s.117

Organ stanowiący pracuje na tzw. zwoływanych sesjach przez przewodniczącego. Sesje odbywają się co kwartał czyli nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zadaniem organu stanowiącego jest ustanawianie prawa miejscowego, przyczynianie się do rozwoju gospodarczo-społecznego, wybieranie jak i odwoływanie wykonawczego organu dla powiatu i województwa, oraz skarbnika i sekretarza we wszystkich jednostkach samorządowych, wytycznie kierunku funkcjonowania organu wykonawczego. Organ ten rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy, które są w jego kompetencji i należy do właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego. Sesja organu stanowiącego jest zawsze protokołowana .
Organ wykonawczy wybierany jest i odwoływany przez stanowiący organ w przypadku wyższych szczebli jednostek samorządu terytorialnego, powiatów i województw. Liczba osób, które wchodzą do składu organu wykonawczego zależna jest od wielkości jednostki samorządu, organizacji pracy w tym urzędzie, zawartych porozumień koalicyjnych. W gminach organ wykonawczy wybierany jest w wyborach powszechnych na 4 lata. Organ ten ma prawo dobierania swoich najbliższych współpracowników. Pracownicy ci wspomagają proces decyzyjny. Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega każdorazowo nadzorowi i kontroli. Kontrolę w szczególności prowadzi się za pomocą doraźnych albo stałych komisji, które to są wybierane z pośród członków organy stanowiącego. Powołane komisje zajmują się wykonywaniem określonych zadań. Cała organizacja, zadania i tryb pracy komisji są określone w statusie jednostki samorządu terytorialnego. Ograniczenie dotyczy obowiązku ustanowienia rewizyjnej komisji, która zajmuje się opiniowaniem wykonania budżetu i udzielania bądź nie udzielania organowi absolutorium .

Tabela 2 Układ decyzyjno-kompetencyjny w jednostkach samorządu terytorialnego

Wyszczególnienie Układ decyzji i kompetencji
Jednostka wykonująca zadanie Kierownik jednostki Podstawowa jednostka , która wykonuje budżet Podstawowy organ wydający decyzje
Województwo
samorządowe Urząd marszałkowski oraz podległe jednostki organizacyjne Marszałek Urząd marszałkowski Marszałek
Powiat Starostwo powiatowe oraz podległe jednostki organizacyjne Starosta Starostwo powiatowe Starosta
Gmina Urząd gminy i podległe jednostki Wójt, burmistrz albo prezydent miasta Urząd gminy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Dylewski, B. Filipiak, Finanse publiczne, Wyd. FNUS, Szczecin 2004, s.117

Jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie prowadzą finansową gospodarkę opartą o budżet, który jest rocznym planem finansowym. Ujmuje on wydatki i dochody, źródła finansowani deficytu budżetowego albo określający przeznaczenie nadwyżki budżetowej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Podstawą samodzielności finansowej są dochody, które określone zostały w kilku aktach prawnych, oraz mienie komunalne. Cala gospodarka finansowa w jednostce samorządu terytorialnego jest jawna, a szczególnie poprzez jej debaty budżetowe, uchwały publikowane, przedstawianie całego wykazu kwot na dotacje celowe, prezentowanie sprawozdań organu wykonawczego oraz możliwość brania udziału w poszczególnych pracach organów .
Jedno z ważniejszych miejsc w organizacji i funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego przypada skarbnikowi oraz sekretarzowi. Skarbnik w jednostce pełni rolę głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnik sprawuje piecze nad gospodarką finansową i prawidłowe wykonanie budżetu (choć za całość gospodarki finansowej odpowiada kierownik jednostki). Skarbnik zobowiązany jest do składania podpisu tzw. kontrasygnaty na dokumentach wiązanych z zobowiązaniami majątkowymi. Ta czynność jest niezbędna do osiągania skuteczności prawnej na umowach i oświadczeniach które rodzą zobowiązania majątkowe. Skarbnikowi przysługuje również prawo odmowy złożenia podpisuj. Odmowy kontrasygnaty wymaganej aby powstała skuteczność czynności prawnej. Sekretarz z kolei prowadzi sprawy z zakresu funkcjonowania i zakresu organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Sprawuje on nadzór nad wykonaniem zadań bieżących przez komórki organizacyjne urzędu i jednostki organizacyjne, zapewnia techniczną i merytoryczną obsługę posiedzeń organów, koordynuje prace związane z opracowaniem poszczególnych projektów aktów prawnych, w tym również aktów prawa miejscowego. Jednym ze szczególnych zadań sekretarza jest tworzenie warunków które umożliwiają zapewnienie zgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Sekretarz wykonuje również zadania w ramach uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, w sytuacji gdy nie jest obecny lub nieobecni są jego zastępcy .
Organizacja samorządowego podsektora ma trzy szczeble: województwo samorządowe, powiat i gminę. Województwo samorządowe to jednostka samorządu terytorialnego, która tworzona jest z mocy prawa przez mieszkańców województw a także największa jednostka podziału terytorialnego kraju i wykonywania administracji publicznej. Zostało ono powołane z mocy ustawy o samorządzie województwa .
Województwo samorządowe realizuje zadania własne, powierzone i zlecone. Zostały one określone poprzez ustawy, ale istnieje zasada, iż zadanie te nie mogą naruszać pozostałych kompetencji organów samorządowych .
Powiat jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego, a także związkiem zorganizowanych osób tworzących go z mocy prawa. Został powołany z mocy ustawy o samorządzie powiatowym . Powiat obejmuje cały obszar miast albo obszary graniczących ze sobą gmin. Powiat funkcjonuje w granicach województwa. Zadania powiatu nie mogą naruszać działania samorządowego województwa i gmin wchodzących w jego skład. Zadania realizowane przez powiat również wyznacza obowiązujące prawo.
Mieszkańcy gminy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową działającą na odpowiednim terytorium. Gminy przynależność do powiatu jest regulowana z mocy obowiązującego prawa zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów. Gmina w zakresie przysługującego jej prawa, może tworzy na jej terenie jednostki pomocnicze, takie jak: osiedla, dzielnice, sołectwa. Realizuje zadania użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odpowiednich przepisach .
Podmiotami zależnymi, które są tworzone poprzez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego to jednostki organizacyjne. Mogą być one tworzone wyłącznie w przewidzianych ustawami formach. Zaliczyć do nich można:
- zakłady budżetowe,
-jednostki budżetowe,
- fundusze celowe,
-gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych .
Jednostki sektora publicznego wykonują jak i finansują zadania, które wynikają z regulacji prawnych, zawartych w tych aktach. Jednostka sektora publicznego współuczestniczy w procesie redystrybucji dochodów w gospodarce państwa oraz wpływa przez swój budżet na gospodarkę narodową. Związane jest to z kształtowaniem się struktury dochodowo - wydatkowej przez państwo, czyli stanowi instrument w polityce gospodarczej państwa. Zakres zadań realizowanych przez publiczne władze jest różny głownymi zadaniami organów administracji rządowej jest tworzenie odpowiednich warunków do realizacji interesów ekonomicznych podmiotów, dla których państwo spełnia władcze funkcje oraz świadczenia usług dóbr publicznych, czyli dobra wspólnego .
Samorząd terytorialny podejmuje się realizowania zadań o bardzo ważnym znaczeniu społecznym, mających na celu spełnianie oczekiwań i zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Działanie to jest racjonalne i logiczne, ponieważ to właśnie lokalne władze mają najlepsze rozeznanie w oczekiwaniach i potrzebach lokalnych społeczności. Samorządy znają również hierarchie i preferencje potrzeb zgłaszanych, toteż mogą w sposób najbardziej racjonalny opracować program zaspokajania zgłoszonych potrzeb. Ze względu na to oraz na tendencję wzrostową publicznych wydatków zauważa się , że wiele zadań publicznych państwo współczesne przerzuca na gospodarkę lokalną. Stało to się niejako prawem niepisanym, a zjawisko to występuje w różnym stopniu i nie zawsze z tychże powodów .
Realizowane zadania podmiotów sektora publicznego można podzielić na trzy grupy:
1) usługi i dobra świadczone przez jednostki sektora publicznego mogą być nieodpłatnie świadczone, częściowo odpłatne lub w pełni odpłatne - związane są przede wszystkim ze strefą administracji publicznej, szkolnictwem, ochrona zdrowia, ubezpieczeniami społecznymi, opieka społeczna i kulturą,
2) zadania o charakterze ogólnopaństwowym z zakresu zadań funkcjonowania administracji państwowej, rządowej i samorządowej administracji wraz ze służbami specjalistycznymi oraz zadania z zakresu pełnienia funkcji właścicielskich,
3) regulacje makroekonomiczne, które dotyczą zachowań parametrów ekonomicznych związanych z funkcjonowaniem sektora publicznego.
Podsumowując, zadaniem sektora publicznego jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności poprzez dostarczanie określonych usług i dóbr przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego czy też przez ich jednostki organizacyjne. Zadania zawsze są realizowane z zachowaniem zasady ogólnej dostępności i braku wykluczenia. Ponadto istnieją zadania związane z prowadzona działalnością polityczną, a w jej wyniku celami działalność socjalna.
Zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego można usystematyzować zgodnie z dwoma podstawowymi kryteriami:
- kryterium powszechności
- kryterium przynależności .
Podział zadań w oparciu o kryterium powszechności, zadania można podzielić na zadania fakultatywne obligatoryjne. Zadania obligatoryjne wynikają z przepisów prawa i mogą być zadaniami własnymi jednostki jak i zleconymi. Fakultatywne zadania nie wynikają z przepisów prawa, ale z dobrowolnego zobowiązania pisemnego jednostki samorządu terytorialnego do wykonania ich. Zakres znaczeniowy w kryterium przynależności wyróżnia : zadania własne, zadania powierzone ( porozumienia), zadania zlecone.
Zadania własne są zadaniami służącymi do zaspokajania potrzeb samorządowej wspólnoty. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego realizuje w ten sposób określone zadania w imieniu własnym, na własną odpowiedzialność i w ramach posiadania finansowych możliwości. Mogą być one również zlecane do wykonywania na zewnątrz w ramach podpisanych porozumień i umów. Własne zadania dotyczą spraw, o których jednostka samorządu terytorialnego decyduje wedle własnego uznania jako samodzielny podmiot administracyjny, bez ingerowania państwowych władz różnego szczebla ale w granicach posiadanych kompetencji. Zadania własne wynikają z obowiązującego prawa, ale również z woli organu przedstawicielskiego społeczeństwa, jakim jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Granice w jakich realizowane są zadania własne regulują przepisy prawa, ale wpływ maja również posiadane zasoby finansowe, ludzie i rzeczowe. Nadzór i kontrola nad przeprowadzanymi zdaniami własnymi wynika z zachowania kryterium legalności. Wśród zdań własnych wyodrębnia się zadania o wymiarze lokalnym oraz zadania regionalne. Społeczeństwo może się odnieść do gospodarności, rzetelności jak również do samej celowości wykonywania zadań. Zadaniami lokalnymi są zadania wykonywane przez gminę i powiat, natomiast regionalnymi są zadania wykonywane przez województwo .
Drugi rozdaj zadań stanowią zadania powierzone, przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizowania na drodze porozumienia lub umowy oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Porozumienia te określają wielkość i zakres realizowanych zadań. Każda z jednostek samorządu terytorialnego może zawierać z organem administracji rządowej porozumienie w sprawie wykonywania zadań publicznych dotyczących administ¬racji rządowej; odnosi się to również do zadań przejmowanych na skutek zawartych porozumień od innych jednostek samorządu terytorialnego tego samego szczebla lub innego. Powierzenie zadania następuje w drodze porozumienia zawieranego między właściwymi organami administracji publicznej, jako przedstawicielem administracji rządowej, a organem wykonawczym czyli jednostką samorządu teryto¬rialnego lub też pomiędzy właściwym organem jednej jednostki samorządu terytorialnego a organem wykonawczym drugiej jednostki samorządu terytorialnego. ogłoszenie porozumienia jest warunkiem wejścia jego w życie. Te zadania są nadzorowane i kontrolowane zgodnie z charakterem zadania, które przyjęto do jego realizacji, czyli w systemie typowy dla zadań własnych lub też zadań zleconych. Kontrola wykonywana jest również zgodnie ze zawartymi wskazaniami w umowie podpisanej między dwoma podmiotami .
Zadnia zlecone jako trzeci rodzaj zadań został określony konstytucyjnie. Są to zadania publiczne państwa, które zostały zlecone do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego. Założeniem jest to, że ustawy mogą nakładać na jednostkach samorządu terytorialnego obowiązek wykonania zadań z zakresu działania podsektora rządowego i innych zadań. Zadania zlecone są to zadania obce, w związku z tym, że pochodzą od innego podmiotu administracji, jakim jest państwo. Jednostka samorządu terytorialnego wykonuje te zadnia po zapewnieniu środków finansowych przez zleceniodawcę zadania, w jego imieniu, a tym samym nie samodzielnie . Organem administracji rządowej w tym przypadku może być marszałek, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta. Nie ma możliwości odmowy wykonania zadania zleconego z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczającym poziomie, albo z powodu nieterminowego przekazania środków, co skutkuje konieczność ich dofinansowania ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego .
Nawiązując do powyższego, zakres zadań wynika ze stopnia decentralizacji jednostki. Im jest większa decentralizacja, tym mniejszy jest udział realizowanych zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego i większy udział zadań własnych. Samorząd terytorialny miarę wzrostu zasobności oraz uznania społecznego może podjąć się realizacji innych zadań niż określone przez ustawę. Daje to perspektywę zaspokajania różnych potrzeb społeczności mieszkającej na terenie znajdującym się w jurysdykcji danej jednostki samorządu terytorialnego .
Zasadniczymi aktami prawnymi regulującymi w tej chwili gospodarkę finansową samorządu terytorialnego są:
• ustawa o finansach publicznych,
• Konstytucja RP,
• samorządowe ustawy ustrojowe,
• ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
• Europejska Karta Samorządu Terytorialnego- sporządzona w Strasburgu.

2.2 Rozwój samorządu terytorialnego na świecie poprawiony

Praprzodkami dzisiejszego samorządu terytorialnego były starogreckie miasta zwane polis. Powstawały one początkowo jako niezależne kraje, które przejmowane były poprzez większe organizmy państwowe, zachowując jednak część swojej autonomii. Jednostką najniższego szczebla nosiła nazwę municypium. W Hiszpanii (municipio) czy w Stanach Zjednoczonych (municipality), nazwy wywodzą się od nazwanych w ten sposób starożytnych miast italskich, które tworzyły się w okresie republiki. Następcami municipiów były w czasach średniowiecza komuny- prywatne związki rodzin złączone przysięgą (X-XI w.). Termin komuna stosowany był w nawiązaniu do jednostek samorządu terytorialnego wielu państw (Francji, Danii, Belgii, Szwecji czy Włoch). W średniowieczu zaczęły się również kształtować tak zwane wspólnoty sąsiedzkie, związane najczęściej z jedna parafią.
Dzisiejsza historia samorządu rozpoczyna się wraz z nowoczesnymi ideami demokratycznymi z XIX wieku. Szczególne znaczenie dla rozwoju samorządu terytorialnego miały liberalne teorie głoszone przez dwóch myślicieli J.S.Milla i J-J Rosseau. Hasła wolności, równości i braterstwa, głoszone przez nich stały się podwaliną współczesnej demokracji lokalnej. Wolność realizowana poprzez uczestnictwo w życiu wspólnoty, wyrażające się wyborem przedstawicieli instytucji bezpośrednio sprawujących władzę. Dzięki temu członkowie mają swobodę kształtowania swojej społeczności. Co jest ważne, wybory odbywają się na zasadzie większościowej, przy uwzględnianiu praw mniejszości i wszyscy mieszkańcy mają równe prawo głosu (równość). Takie partycypowanie w działaniach grupowych, wymaga zrozumienia potrzeb innych ludzi, co za tym idzie braterstwa. Lokalna demokracja, jest doskonałą szkołą obywatelskości (base of citizenship), gdyż na lokalnym poziomie ludzie rozstrzygają sprawy im najbliższe, a jednocześnie dokonuje się to w najbardziej bezpośredni sposób. Wolność związana z samorządem terytorialnym jeszcze inne znaczenie, mówi się że dzięki samorządowi następuje rozczłonkowanie władzy, a wiec unika się niebezpieczeństwa jakim jest skupienie rządów w jednych rękach. Niektóre teorie przedstawiają samorząd terytorialny w negatywnym świetle. Teoretycy względem wyboru publicznego dostrzegają poważne wady, wpisane w działanie demokratycznie wybranych przedstawicieli wspólnot lokalnych i administracji publicznej. Inne koncepcje, rozważają samorząd terytorialny jako opozycję w stosunku do władzy centralnej .

2.3 Rozwój samorządu terytorialnego w Polsce do przeróbki grunt

Samorząd terytorialny został reaktywowany w Polsce w 1990 roku po czterdziestoletniej przerwie. Początkowo był jednostopniowy, gdyż nie powołano wspólnot samorządowych wyższego rzędu, tzn. powiatowych i wojewódzkich. Powstały jedynie gminy, mające osobowość prawną i wyposażone w mienie komunalne.
Istotnym elementem niezależności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność finansowa. Konstytucja RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych na poziomie odpowiednim do przypadających im z