Rola nadzoru bankowego w systemie przeciwdziałania praniu pieniędzy w Polsce

1. Swoistym krwioobiegiem gospodarki każdego państwa jest właściwie rozwinięty system finansowy, w którym bardzo istotną rolę spełnia sektor bankowy. Transformacja ustrojowa i wolny rynek w Polsce niesie za sobą wiele patologii, zagrażających prawidłowemu rozwojowi gospodarczemu. Do najważniejszych z nich należy pranie pieniędzy. Postępująca integracja ekonomiczna naszego kraju z gospodarką światową przynosi swobodny przepływ kapitałów. Globalizacja, deregulacja i rosnąca konkurencja, oprócz niezaprzeczalnych korzyści sprzyja także rozwojowi przestępczości, w tym, zorganizowanej, z którą wiąże się proceder prania pieniędzy. Sektor finansowy, a głównie system bankowy, ze względu na swoją specyfikę jest najbardziej zagrożony na wykorzystywanie do celów przestępczych.

2. Powyższe uwarunkowania wymuszają na organach władzy publicznej określone działania regulacyjne, prewencyjne, administracyjne i kontrolne. W tym kontekście niebagatelną rolę w stosunku do banków spełnia nadzór bankowy. Nadrzędnym celem nadzoru bankowego jest podejmowanie działań mających zapewnić bezpieczeństwo środków finansowych klientów banków. Na tym tle istotnego znaczenia nabiera rola nadzoru bankowego w systemie chroniącym banki przed wykorzystywaniem ich działalności do celów przestępczych. Banki są instytucjami zaufania publicznego, co powoduje, iż przestępstwa dokonane na szkodę poszczególnych banków, obok narażenia na straty finansowe i ryzyko utraty reputacji, wywołują również skutki dotykające cały system finansowy. Z tego też względu aktywność nadzoru bankowego w obszarze przeciwdziałania przestępstwu prania pieniędzy jest ze wszechmiar pożądana.

3. Śledząc historię działań podejmowanych przez nadzór bankowy od początku lat dziewięćdziesiątych w zakresie przeciwdziałania przestępstwu prania pieniędzy można wyróżnić dwa zasadnicze etapy. Do momentu uchwalenia ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł ranga czynności podejmowanych na rzecz przeciwdziałania praniu pieniędzy w systemie finansowym wyznacza nadzorowi bankowemu wiodącą rolę w tej dziedzinie w Polsce. Wynikało to z faktu, iż pierwsze uregulowania prawne były autorstwa nadzoru bankowego i obejmowały tylko sektor bankowy. Tym samym właśnie nadzorowi bankowemu przypadła prekursorska rola, zarówno w zakresie kontroli, jak i profilaktyki, ukierunkowanej na tworzenie warunków dla działalności banków w zakresie zapobiegania zjawisku prania pieniędzy. Równocześnie z propagowaniem w systemie bankowym wiedzy na temat procedur utrudniających prowadzenie działań nielegalnych, nadzór bankowy aktywnie współuczestniczył w pracach nad budową spójnego i kompleksowego systemu walki z procederem prania pieniędzy. W momencie powołania Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, jako organu pośredniczącego pomiędzy instytucjami obowiązanymi, (w tym także bankami), a prokuraturą, gromadzącego, przetwarzającego i dokonującego specjalistycznej analizy i weryfikacji informacji o transakcjach mogących mieć związek z procederem prania pieniędzy, obserwować możemy zmianę roli nadzoru bankowego w stworzonym systemie. Od początku 2001 roku dokonuje się ewolucyjne przekształcanie powinność wykonywanych przez nadzór bankowy w kierunku pożądanej przez ustawodawcę roli wspomagającej system ochrony gospodarki przed praniem pieniędzy.

4. W początkowym okresie, mając na względzie zagrożenia stwarzane przez proceder prania pieniędzy, najistotniejsze było stworzenie zabezpieczeń prawnych, chroniących interesy podmiotów zagrożonych tym procederem. Działania nakierowane na walkę z praniem pieniędzy rozpoczęto od sektora bankowego. Duża była w tym zasługa Narodowego Banku Polskiego, który nadzorując wówczas sektor bankowy zainteresowanie ustawodawcy skierował na banki. Zdecydowało o tym słuszne przeświadczenie nadzoru bankowego, iż działania legislacyjne należy rozpocząć od obszaru najbardziej zagrożonego praniem pieniędzy. Pierwszy polski przepis prawny odnoszący się do tej problematyki znalazł się w noweli prawa bankowego z 14 lutego 1992 roku, która zaczęła obowiązywać od 9 kwietnia tego roku. W art. 100 dodano ustęp 5, który upoważnił Prezesa NBP do ustalenia m.in. zasad postępowania banków przy zawieraniu umów rachunku bankowego, przyjmowaniu depozytów oraz wykonywaniu innych usług, jak również zasad dotyczących zawiadamiania właściwych organów państwowych w razie ujawnienia okoliczności wskazujących, że lokowane w banku środki pieniężne lub inne wartości majątkowe pochodzą z przestępstwa lub z uczestnictwa w jego popełnieniu albo że ich pochodzenie, stan lub przeznaczenie mają zostać ukryte z przyczyn mających związek z przestępstwem oraz zasad postępowania banków przy dokonywaniu przez klientów wpłat gotówkowych przekraczających określoną kwotę, rejestrowania tych wpłat i przechowywania sporządzonych w związku z tym dokumentów. Na podstawie tego przepisu Prezes NBP 1 października 1992 roku wydał Zarządzenie Nr 16/92. Zarządzenie obligowało banki do identyfikacji klientów i umieszczania w specjalnych rejestrach danych na temat transakcji wpłat gotówkowych powyżej równowartości 20 tys. PLN i podejrzanych. Banki zobowiązane zostały do opracowania i realizowania w praktyce wewnątrz bankowych programów przeciwdziałania procederowi prania pieniędzy oraz powiadamiania właściwej prokuratury, w przypadku, gdy w związku z realizacją operacji bankowej, bez względu na jej wysokość, powzięte zostaną uzasadnione podejrzenia, iż dokonuje się operacji prania pieniędzy. Powyższe Zarządzenie było pierwszą polską regulacją, która w sposób formalny zdefiniowała pojęcie prania pieniędzy. Wraz z wejściem w życie Zarządzenia Nr 16/92 Prezesa Narodowego Banku Polskiego mamy do czynienia z zapoczątkowaniem wiodącej roli nadzoru bankowego w procesie praktycznego ograniczania prania pieniędzy w sektorze bankowym oraz inicjowania działań mających na celu stworzenie instytucjonalnych ram walki z tym zjawiskiem, obejmujących swym zasięgiem wszystkie wrażliwe na ten proceder obszary gospodarki. Na etapie tym można mówić zarówno o działaniach o charakterze prewencyjnym (obowiązek rejestracji przez banki określonych kwot) oraz ustanowieniu kontroli NBP, m.in. wykonywanej przez pracowników nadzoru bankowego, nad postanowieniami przedmiotowego Zarządzenia. Dzięki wprowadzeniu tej normy prawnej Polska należała do ścisłej czołówki krajów 2 tworzonych przepisy z myślą o ochronie banków przed praniem pieniędzy. Praktyczna realizacja zapisów Zarządzenia Nr 16/92 Prezesa NBP napotykała jednak na trudności wynikające z faktu, że pranie pieniędzy nie było w Polsce w tamtym okresie przestępstwem kryminalnym. W związku z czym prokuratorzy mieli problem z kwalifikacją karną przypadków prania pieniędzy zgłaszanych przez banki. Spenalizowanie prania pieniędzy nastąpiło po raz pierwszy w polskim porządku prawnym w 1994 roku, w ustawie o ochronie obrotu gospodarczego i zmianie niektórych przepisów prawa karnego. Kodeks karny z 1997 roku wprowadził w art. 299 do kategorii przestępstw przeciwko obrotowi gospodarczemu przestępstwo prania pieniędzy w nowej wersji. Zastosowana w nim konstrukcja kwalifikuje polską definicję prania pieniędzy tożsamą z regulacjami międzynarodowymi, a zwłaszcza Unii Europejskiej. Wówczas nastąpiło doprecyzowanie zachowań sprawczych w praniu pieniędzy i stworzenie zamkniętej listy przestępstw bazowych, ale opartej na działaniach prowadzonych w ramach przestępczości zorganizowanej.

5. Wiedza teoretyczna jaką dysponował nadzór bankowy, rezultaty kontroli realizacji postanowień Zarządzenia Nr 16/92 Prezesa NBP wskazywały, że jedynym skutecznym rozwiązaniem pozwalającym walczyć z praniem pieniędzy jest stworzenie systemu kontroli i nadzoru nad całym obrotem finansowym, umożliwiającym zarówno rozpoznawanie zagrożeń, identyfikację uczestników obrotu, kontrolę podejrzanych transakcji, analizę i opracowanie uzyskanych informacji, wymianę informacji i możliwość ich weryfikacji oraz powiadomienie organów ścigania i udzieleniu im pomocy w prowadzeniu postępowania. W okresie tym należy odnotować aktywnie propagowanie przez nadzór bankowy korzyści wynikających z działań obejmujących przeciwdziałanie praniu pieniędzy, wykraczających poza system bankowy. Narodowy Bank Polski wielokrotnie wskazywał na konieczność podjęcia skoordynowanych prac nad stworzeniem w Polsce systemu, który pozwoliłby na skuteczną walkę z wspomnianym procederem. Stworzenie systemu w obrębie jednego segmentu sektora finansowego nie przyniesie oczekiwanych efektów, gdyż jest po prostu łatwe do obejścia i umożliwia korzystanie z innych podmiotów obrotu finansowego i gospodarczego. Ponadto taki system na poziomie tylko banków nie gwarantował właściwej wymiany informacji i koordynacji działań pomiędzy wieloma różnymi kategoriami podmiotów. Przedstawiciele NBP już od 1993 roku proponowali powierzenie zadań związanych ze zbieraniem i analizowaniem informacji na temat operacji rodzących podejrzenie, iż mogą być związane z praniem pieniędzy, specjalnie w tym celu wyodrębnionemu organowi państwowemu. Organ taki miałby otrzymywać informacje nie tylko z banków, lecz także od innych instytucji, które są albo uczestnikami rynku finansowego lub z uwagi na charakter swojej działalności mają do czynienia z obrotem finansowym. W opinii NBP należało w tym względzie sięgnąć do doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych, gdzie funkcjonują instytucje określane umownie „jednostkami wywiadu finansowego”.

6. W dniu 1 stycznia 1998 roku weszła w życie nowa ustawa Prawo bankowe. Stanowiła ona jakościowo nową regulację, związaną m. in. bezpośrednio z systemem zapobiegania przestępczości bankowej oraz koniecznością dostosowania polskiego systemu prawnego do standardów Unii Europejskiej w 3 zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Banki zostały zobowiązane do realizacji dwóch obowiązków: przeciwdziałania wykorzystywaniu swojej działalności dla celów mających związek z przestępstwem określonym w art. 299 Kodeksu karnego tj. praniem brudnych pieniędzy oraz przeciwdziałania wykorzystaniu funkcji banku „w celu ukrycia działań przestępczych”, czyli szeroko rozumiane przeciwdziałanie jakimkolwiek przestępstwom. Przepis ten miał na celu umożliwienie zaktywizowania działań w celu ujawniania i ścigania narastającego zjawiska przestępczości bankowej i gospodarczej. Na podstawie ww. ustawy Prawo bankowe pracownik banku, który będąc obowiązany do informowania o przeprowadzeniu operacji wzbudzających uzasadnione podejrzenie, że są powiązane z nielegalnymi przedsięwzięciami ponosił, niezależnie od odpowiedzialności karnej, odpowiedzialność porządkową. Jednocześnie uwolniono bank od odpowiedzialności za szkodę, która wynikła z wykonania w dobrej wierze obowiązku dotyczącego przeciwdziałania praniu pieniędzy. Ustawodawca ustanowił również, iż nadzór nad działalnością banków sprawować będzie Komisja Nadzoru Bankowego. Decyzje i określone przez KNB zadania wykonuje wydzielony organizacyjnie w strukturze Narodowego Banku Polskiego – Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Ustawodawca upoważnił organ nadzoru bankowego do wydania aktu wykonawczego, w którym określone zostały szczegółowe procedury postępowania banków w przypadkach wykorzystywania banku do celów przestępczych i działań prewencyjnych w tym obszarze. Na podstawie tej delegacji wydana została Uchwała KNB, która odnosiła się do obszarów regulowanych przez wspomniane wyżej Zarządzenie 16/92 Prezesa NBP, wprowadzając jednocześnie istotne zmiany w stosunku do wcześniejszych rozwiązań (Uchwała Nr 4/98 KNB z dnia 30 czerwca 1998 roku w sprawie trybu postępowania banków w przypadkach prania pieniędzy oraz ustalenia wysokości kwoty i warunków prowadzenia rejestru wpłat gotówkowych powyżej określonej kwoty oraz danych o osobach dokonujących wpłaty i na rzecz których wpłata została dokonana). Na podstawie Uchwały Nr 4/98 KNB banki obowiązane są do prowadzenia przez swoje centrale zbiorczego rejestru wpłat. Miało to na celu poprawienie skuteczności wykrywania transakcji podejrzanych, a także przygotowanie banków do obowiązków związanych z informowaniem o określonych transakcjach jednostki wywiadu finansowego. Uchwała duże znaczenie przypisuje aktom prawa wewnętrznego banków. Zobowiązane są one do opracowania i wdrożenia wewnątrz bankowych programów w formie regulaminów. Przyjęte regulaminy są przesyłane do GINB, który ma być także informowany o wszelkich zmianach przyjętych w tych regulaminach. Banki zobligowane zostały do identyfikacji m.in. każdego przypadku, gdy okoliczności przeprowadzanej operacji wskazują, iż środki w nią zaangażowane mogą pochodzić lub mają związek z praniem pieniędzy, bez względu na wartość transakcji i jej charakter. Zidentyfikowane transakcje podejrzane, zgodnie z wewnątrz bankowymi programami przeciwdziałania praniu pieniędzy, winny być kierowane do organów powołanych do zwalczania tego procederu. Aby podkreślić, jak bardzo istotny dla KNB jest problem prania pieniędzy za pośrednictwem sektora bankowego zobowiązano banki do wyznaczenia spośród członków zarządu osób odpowiedzialnych za opracowanie i realizację wewnątrzbankowych programów, jak również za bieżącą analizę prowadzonych rejestrów. Ustanowienie na wysokim szczeblu kierowniczym osób odpowiedzialnych za prawidłową realizację obowiązku banku przeciwdziałania wykorzystania go do celów mających związek z praniem pieniędzy pozwala z jednej strony egzekwować jego prawidłowe wykonanie, a z drugiej mieć nadzieję, że będzie on realizowany w sposób adekwatny do jego wagi dla bezpieczeństwa finansowego banku.

7. Nowe zadania nałożone od 1998 roku na Komisję Nadzoru Bankowego kształtują na nowo rolę nadzoru bankowego w ograniczaniu przestępczości finansowej na szkodę banków, szczególnie w obszarze przeciwdziałania zjawisku prania pieniędzy. Realizowane przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego czynności koncentrują się bowiem na identyfikowaniu, mierzeniu, limitowaniu oraz kontroli ryzyka podejmowanego przez banki. W tym celu obok badania wypłacalności, płynności płatniczej i wyników ekonomicznych osiąganych przez banki, czynności nadzorcze dotyczą wdrożonych przez banki mechanizmów ostrożnościowych wpływających na bezpieczeństwo i ochronę całego systemu bankowego. Przytoczone ramy prawne działania nadzoru bankowego powodują natomiast, co wymaga wyraźnego podkreślenia, iż zwalczanie i zapobieganie przestępczości na szkodę banków nie może przybierać charakteru badania spraw indywidualnych, z punktu widzenia oceny, czy mają one cechy działań nielegalnych. W wymiarze praktycznym badanie zagadnień indywidualnych ma charakter bardzo ograniczony i odnosi się, co do zasady do sytuacji, gdy zagrożone jest bezpieczeństwo banku. Mając na względzie fakt, iż system bankowy może być wykorzystany do celów przestępczych, zadania nadzoru bankowego koncentrują się na działaniach systemowo gwarantujących bezpieczeństwo. Konieczne jest, aby funkcjonowały wystarczające zabezpieczenia, skutecznie chroniące interesy banków i ich klientów przed zjawiskami patologicznymi. Właściwe przeciwdziałanie tym zjawiskom wymagało wdrożenia i stosowania odpowiednich procedur bankowych, w tym dotyczących przeciwdziałania procederowi prania pieniędzy. W celu efektywnego wywiązywania się z nałożonego obowiązku niezbędna jest, zgodnie z zasadą poznaj swojego klienta, jak najpełniejsza wiedza o klientach oraz jej połączenie z charakterem i źródłem przeprowadzanych przez nich transakcji. Banki dbając o swoją reputację powinny dokonywać weryfikacji wszystkich rodzajów transakcji oraz towarzyszących im okoliczności oraz eliminować te, które mogą powodować udział banków w przestępczym procederze. Na przykład wewnątrz bankowe programy przeciwdziałania praniu pieniędzy są jednym z najważniejszych i najskuteczniejszych zabezpieczeń przed wykorzystaniem banku przez niektórych klientów do celów niezgodnych z prawem. Przyjęcie wewnątrz bankowych procedur opartych na zasadzie „Poznaj swojego klienta”, jest niezwykle skuteczną metodą szybkiego wykrywania podejrzanych operacji. Wewnątrz bankowe programy określają rodzaje działalności banku szczególnie narażone na pranie pieniędzy, wyznaczają zasady rejestracji określonych prawem transakcji oraz zasady monitorowania rachunków. Wskazują obowiązki poszczególnych osób zaangażowanych w realizacje programu. Rolą dobrego programu jest zwiększenie prawdopodobieństwa, iż bank przestrzega obowiązujących przepisów oraz stosuje bezpieczną praktykę bankową. Ponadto z uwagi na fakt, iż banki są instytucjami publicznego zaufania, zarządy poszczególnych banków zainteresowane są dokonywaniem oceny prowadzonej przez poszczególne jednostki działalności, z punktu widzenia przestrzegania istniejących norm prawnych i wewnątrz bankowych procedur postępowania.
8. Konieczność pełnego zharmonizowania polskich regulacji ze standardami międzynarodowymi i wymóg stworzenia systemu kontroli i nadzoru nad całym obrotem finansowym w Polsce oraz powierzenia zadań związanych ze zbieraniem informacji na temat operacji rodzących podejrzenie, iż mogą być związane z praniem pieniędzy, specjalnie w tym celu wyodrębnionemu organowi państwowemu, który posiadałby możliwość analizy danych oraz powiadamiania organów ścigania i udzielania im pomocy w prowadzeniu postępowania legły u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku. Uchwalenie tej ustawy w sposób zasadniczy rzutuje na ewolucję roli nadzoru bankowego w systemie przeciwdziałania przestępstwu prania pieniędzy. Dotychczasowe doświadczenia nadzoru bankowego ustawodawca postanowił wykorzystać wyznaczając mu rolę wspomagającą w stworzonym systemie walki ze przestępstwem prania pieniędzy. Na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku zobowiązano organy administracji państwowej i samorządowej oraz inne państwowe jednostki organizacyjne – w tym Narodowy Bank Polski i Komisję Nadzoru Bankowego – zwane „jednostkami współpracującymi”, do współpracy, w granicach swoich ustawowych kompetencji, z Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej w zakresie zapobiegania przestępstwu prania pieniędzy poprzez:

a) niezwłoczne powiadamianie Generalnego Inspektora Informacji Finansowej o podejrzeniach wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł,
b) przekazywanie potwierdzonych kopii dokumentów dotyczących transakcji, co do których zachodzi podejrzenie, że ma ona związek z popełnieniem przestępstwa prania pieniędzy oraz informacji o osobach przeprowadzających te transakcje,
c) udostępnianie informacji i potwierdzonych kopii dokumentów niezbędnych do realizacji zadań określonych w ustawie, z zachowaniem przepisów o informacjach prawnie chronionych.

Jednostki współpracujące podejmują opisane wyżej czynności z własnej inicjatywy lub na pisemny wniosek Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. Dodatkowo ustawodawca nałożył na nadzór bankowy obowiązek dokonywania w bankach kontroli przestrzegania zasad rejestracji i powiadamiania GIIF o transakcjach objętych przepisami ustawy z 16 listopada 2000 roku. Informacja o wynikach kontroli winna być przekazywana do GIIF w terminie 14 dni od dnia jej zakończenia. Zawiera opis stwierdzonych nieprawidłowości, które są następnie przedmiotem zaleceń poinspekcyjnych kierowanych przez Przewodniczącego KNB do zarządu kontrolowanego banku. Również GIIF ma obowiązek informowania nadzoru bankowego o wynikach przeprowadzanych przez siebie kontroli w bankach. Uzyskane tą drogą dane są następnie wykorzystywane w trakcie prowadzenia nadzoru o charakterze analitycznym i kontrolnym wobec banków.

9. Wszystkie przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku zaczną obowiązywać w połowie 2004 roku. Związane jest to z faktem, że całkowite wdrożenie powołanego systemu wymaga dłuższego czasu, który podmioty narażone na wykorzystanie swojej działalności do prania pieniędzy muszą spożytkować na właściwe przygotowanie do wypełniania postanowień tej ustawy. Banki zobligowane są do działań wykraczających poza obowiązek informowania GIIF o transakcjach podejrzanych tj. do rejestrowania wpłat gotówkowych powyżej 10.000 EURO (w chwili obecnej przepisami ustawy z listopada 2000 roku objęte są wyłącznie transakcje podejrzane, a obowiązek rejestracji i powiadamiania Generalnego Inspektora Informacji Finansowej dotyczy jedynie tej kategorii operacji. Podstawą prawną obligującą banki do rejestrowania wpłat gotówkowych powyżej równowartości 10.000 EURO jest wspomniana Uchwała Nr 4/98 Komisji Nadzoru Bankowego, która nie straciła mocy prawnej wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku. Obowiązywać będzie do końca 2003 roku. Tym samym Ustawodawca uznał, że banki mają kluczowe znaczenie dla systemu finansowego, a przestrzeganie przez nie postanowień Uchwały będzie nadal przedmiotem inspekcji wykonywanych przez nadzór bankowy. Funkcja kontrolna realizowana jest w trakcie inspekcji, które są okazją do weryfikacji praktycznego działania mechanizmów obronnych wprowadzonych i stosowanych przez banki. W trakcie inspekcji w zakresie problematyki prania pieniędzy uwaga inspektorów skierowana jest na praktyczną realizację obowiązków wynikających z Uchwały Nr 4/98 Komisji Nadzoru Bankowego oraz zasad rejestracji i powiadamiania Generalnego Inspektora Informacji Finansowej o transakcjach objętych przepisami ustawy o „przeciwdziałaniu praniu pieniędzy”. W efekcie kontroli, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, wzywano do ich usunięcia poprzez wydanie zaleceń poinspekcyjnych wystosowywanych do badanych banków przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego. Często zarządy banków obowiązane są przedstawić harmonogram prac związanych z realizacją zaleceń poinspekcyjnych. Powyższe zalecenia, zgodnie z obowiązującą procedurą inspekcyjną, zostały również przekazane do wiadomości rad nadzorczych skontrolowanych banków. W związku ze stwierdzonymi przez inspektorów nadzoru bankowego uchybieniami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy KNB kilkakrotnie zastosowała sankcję w postaci pisemnego upomnienia skierowanego do banku lub członka zarządu banku odpowiedzialnego za realizację wewnątrzbankowego programu przeciwdziałania praniu pieniędzy. Do najczęściej stwierdzanych podczas inspekcji dotyczących problematyki prania pieniędzy nieprawidłowości należały m.in.:

– brak dokonywania analiz danych gromadzonych w rejestrach,
– brak stwierdzenia przez bank transakcji nietypowych, niejasnych lub podejrzanych,
– nieprzekazywanie przez banki do GINB informacji o zmianach w wewnątrzbankowych programach przeciwdziałania praniu pieniędzy,
– nierejstrowanie niektórych danych wymaganych przepisami prawa i regulacjami wewnętrznymi banków.

W kilku bankach stwierdzono, iż powierzenie odpowiedzialności za nadzór nad realizacją wewnątrzbankowych programów przeciwdziałania praniu pieniędzy nie miało formy uchwały zarządu banku. Forma ta jest wymagana ze względu na szczególną odpowiedzialność karną wynikającą z ewentualnego niedopełnienia obowiązków w wyżej wymienionym zakresie. Nadzór bankowy nie stwierdził przypadków braku wewnątrzbankowych regulacji odnoszących się do zagadnień prania pieniędzy. W zdecydowanej większości wewnętrzne uregulowania banków akcentują problematykę rzetelnej i udokumentowanej analizy podejrzanych zachowań klientów oraz specyfikę poszczególnych banków. Tym niemniej stwierdzana przez GINB nieprawidłowość polegająca na nie wprowadzaniu w wewnętrznych programach przeciwdziałania prania pieniędzy zmian wynikających z wejścia w życie lub nowelizacji ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku należała do często stwierdzonych uchybień. W trakcie inspekcji zwracano uwagę na praktyczne stosowanie wewnątrzbankowych regulacji, gdyż z doświadczenia wynikało, iż jakość posiadanych regulacji nie zawsze znajdowała odzwierciedlenie w praktyce. W trakcie weryfikacji sposobu działania i sprawności funkcjonujących w bankach systemów zabezpieczających przez praniem pieniędzy kilkakrotnie dochodziło również do sytuacji, że inspektorzy nadzoru sami powzięli podejrzenie wystąpienia okoliczności wskazujących na wystąpienie tego procederu. Wówczas o zaistnieniu takiego podejrzenia poinformowano GIIF. Należy podkreślić, iż w wymiarze praktycznym, z uwagi na omówione wcześniej ograniczenia wynikające z ustawowych zadań nałożonych na nadzór bankowy (badanie jednostkowych czynności i rachunków ma charakter bardzo ograniczony), są to sytuacje wyjątkowe.

10. Najważniejsze dla współpracy banków i organów powołanych do zwalczania procederu prania pieniędzy jest obowiązek zawiadamiania przez banki, że zidentyfikowana transakcja może być związana z praniem pieniędzy. Uzasadnione podejrzenie może powstać, gdy na podstawie faktów, z którymi zetknął się pracownik banku, ukształtowane zostało u zawiadamiającego Generalnego Inspektora Informacji Finansowej przekonanie o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 299 Kodeksu Karnego, a nie jest możliwe skonstruowanie żadnej innej wersji określonego zdarzenia, nie zawierającej elementów przestępstwa. Wymóg informowania, na mocy Uchwały Nr 4/98 Komisji Nadzoru Bankowego - wcześniej prokuratur, obecnie Generalnego Inspektora Informacji Finansowej - o transakcjach podejrzanych wiąże się z obowiązkiem określonym w art. 106 ust. 2 ustawy Prawo bankowe, gdyż nakłada on na bank odpowiedzialną i trudną rolę weryfikatora elementów o cennych określonego zdarzenia związanego z transakcją, która może wyczerpywać znamiona prania pieniędzy. Jako jeden z wyznaczników efektywności wewnątrzbankowego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy uznano właśnie aktywność banków w zakresie identyfikowania i monitorowania transakcji podejrzanych. W trakcie inspekcji nadzór bankowy stwierdził istnienie wyraźnej zależności pomiędzy liczbą zgłoszeń przekazywanych do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, a wiedzą i doświadczeniem zawodowym osób odpowiedzialnych na szczeblu central banków za przeciwdziałanie praniu pieniędzy (koordynatorzy programów).

11. Poza czynnościami inspekcyjnymi na miejscu nadzór bankowy w Polsce podejmuje również szereg działań mających na celu doskonalenie funkcjonujących już w bankach wewnątrzbankowych programów przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz obowiązujących przepisów prawa w omawianym zakresie. W szczególności polegają one na:
- informowaniu banków na temat istotnych zmian w przepisach regulujących przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz przekazywaniu wyjaśnień w przypadku pojawiających się wątpliwości,
- ocenianiu i przekazywaniu bankom uwag na temat przekazywanych przez nie do GINB wewnątrzbankowych programów przeciwdziałania praniu pieniędzy,
- informowaniu sektora bankowego o istotnych dokumentach wydawanych przez międzynarodowe organizacje zajmujące się problematyką zwalczania procederu prania brudnych pieniędzy (np. raporty Financial Action Task Force),
- analizowaniu aktywności banków w zakresie identyfikowania przez nie transakcji podejrzanych poprzez monitorowanie liczby zawiadomień kierowanych przez banki do GIIF.
12. Reasumując opisane powyżej działania legislacyjne oraz nadzorcze (kontrolne, analityczne, interpretacyjne, edukacyjne, prewencyjne) Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego, jako organu wykonawczego Komisji Nadzoru Bankowego podejmowane w celu ograniczania zjawiska prania pieniędzy na szkodę banków są adekwatne do posiadanych ustawowych kompetencji i wywołują pożądaną reakcję banków. Wykazywana w ciągu lat dziewięćdziesiątych aktywność w walce z procederem prania pieniędzy predysponowała nadzór bankowy do uznania go w tym okresie za instytucję wiodącą w tej dziedzinie. Niewątpliwie miało na to wpływ historyczne uznanie sektora bankowego za szczególnie narażonego na proceder prania pieniędzy i prekursorskie uregulowanie normą prawną postępowania banków w razie zaistnienia tego procederu. Nadzór bankowy poprzez kontrolę przestrzegania przez banki obowiązujących przepisów prawnych oraz podejmowane działania profilaktyczne i prewencyjne jako pierwszy w kraju zdobył praktyczną wiedzę predysponującą go do podejmowania inicjatyw polegających na dostosowywaniu systemu finansowego na potrzeby skutecznego przeciwdziałania zjawisku prania pieniędzy. Wraz z zakończeniem budowy kompleksowego systemu chroniącego gospodarkę, dochodzi do przeobrażenia roli nadzoru bankowego. Naturalnym staje się, że wiodąca rola w systemie przypada Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej, który sprawuje kontrolę przestrzegania przepisów ustawy oraz kreuje politykę państwa w zakresie zapobiegania praniu pieniędzy. Działania nadzoru bankowego spowodowały, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2000 roku z szeregu instytucji obowiązanych praktycznie tylko banki posiadały wiedzę oraz doświadczenie w zakresie przeciwdziałania procederowi prania pieniędzy. Od 1992 roku banki dysponują bowiem funkcjonującymi wewnątrzbankowymi programami przeciwdziałania praniu pieniędzy, które w sposób szczególny regulują sposób postępowania banków w przypadkach prania pieniędzy oraz tryb współpracy z organami powołanymi do ścigania tego przestępstwa, jak również określają spenalizowaną odpowiedzialność za nadzór nad ich prawidłową realizacją. Wyniki prowadzonego nadzoru analitycznego oraz inspekcyjnego wskazują, iż banki w Polsce dynamicznie reagują na zmiany zachodzące w ich otoczeniu, zarówno w zakresie nowelizacji przepisów prawa, jak i zmian technik prania pieniędzy, co umożliwia im monitorowanie ryzyka związanego z możliwościami wykorzystania ich działalności do celów przestępczych. Istotnym wyznacznikiem skuteczności banków w wykrywaniu transakcji podejrzanych jest z pewnością liczba zgłoszeń o takich transakcjach kierowanych przez banki do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, a przed 23 czerwca 2001 roku do właściwych miejscowo prokuratur. Na przestrzeni ostatnich 4 lat statystyki te przedstawiają się następująco: 1999 – 22 zawiadomienia, 2000 – 51, 2001 – 83, 2002 – 311, w ciągu trzech kwartałów 2003 roku – już 390. Dane Generalnego Inspektora Informacji Finansowej wskazują, iż największa ilość zawiadomień o transakcjach podejrzanych o pranie pieniędzy pochodzi właśnie z banków. Powyższe oznacza, że intensywne działania nadzoru bankowego oraz wejście w 2001 roku części przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 roku spowodowały znaczny wzrost skuteczności wykrywania przez banki podejrzanych operacji finansowych. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej informacje oraz wyniki przeprowadzanych przez nadzór bankowy inspekcji w bankach w zakresie przeciwdziałania przez nie praniu pieniędzy należy uznać, że podejmowane przez banki działania w omawianym obszarze są adekwatne do charakteru, skali, specyfiki i możliwości banków. Banki są prekursorami w walce z procederem prania pieniędzy, a także mają najdłuższe i największe doświadczenie w tym zakresie. Nowe możliwości techniczne, w szczególności informatyzacja obrotu finansowego, poza poprawą jakości usług bankowych i efektywności systemu bankowego stwarzają jednak ciągłe zagrożenie banków bezprawną działalnością w tym praniem pieniędzy, powodującej groźbę destabilizacji finansowej, utratę reputacji i zaufania do banku oraz całego systemu finansowego. W związku z powyższym skuteczna ochrona systemu bankowego przed przestępstwem prania pieniędzy wymaga ścisłego współdziałania systemu bankowego oraz praktycznej współpracy nadzoru bankowego z Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej. 13. W tym kontekście od momentu wejścia w życie wszystkich przepisów ustawy z 16 listopada 2000 roku tj. w połowie 2004 roku nastąpi istotna zmiana praktyczna. Albowiem od 1 lipca 2004 roku wszystkie instytucje obowiązane mają rozpocząć przekazywanie informacji o wszystkich transakcjach powyżej równowartości 15.000 EURO oraz tak jak ma to miejsce obecnie, o transakcjach podejrzanych. Na tym tle może pojawić się następujący problem. Instytucje obowiązane wychodząc z założenia, że GIIF otrzymuje informacje o wszystkich transakcjach powyżej równowartości 15.000 EURO, zaczną ograniczać swoje działania analityczne związane z przeprowadzanymi za ich pośrednictwem transakcjami. Nie można takiemu podejściu odmówić racjonalności, gdyż skoro Ustawodawca zobowiązał GIIF do gromadzenia tych danych, z pewnością /takie też było stanowisko Rządu przedstawiane w Parlamencie w trakcie prac nad ustawą/ po to aby transakcje te były analizowane z punktu widzenia realizacji przepisów ustawy /potwierdzenie znajduje się w treści przepisów art. 4 pkt. 1, art. 31/. W przeciwnym przypadku pojawiłoby się pytanie w jakim celu GIIF ma otrzymywać tego typu informacje. Oczywiście bez zmian pozostaną zasady dotyczące transakcji poniżej kwoty równowartości 15 tys. Euro, jednak skala tego typu operacji podejrzanych będzie prawdopodobnie znacznie niższa. Należy więc domniemywać, iż po rozpoczęciu funkcjonowania systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy, w pełnym zakresie, nastąpi pewna zmiana roli i zadań instytucji obowiązanych, GIIF i jednostek współpracujących. Najważniejszym jest aby zapewnić skuteczność i efektywność tego systemu, tak aby wszystkie podmioty w nim uczestniczące wiedziały jakie są ich obowiązki i uprawnienia. Jak się wydaje nie powinno budzić wątpliwości, iż wiodąca rola kreowania swoistego rodzaju polityki w zakresie realizacji przepisów ustawy należy do Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. Jest to szczególnie istotne w związku z współpracą w realizacji przepisów ustawy przez jednostki współpracujące, które nadzorują i kontrolują instytucje obowiązane. Po pierwsze instytucje te muszą dokładnie wiedzieć, czyją „politykę” mają realizować, tzn. GIIF, czy też swojego „podstawowego” kontrolera lub nadzorcę /np. w przypadku instytucji finansowych są to Narodowy Bank Polski – kantory, Komisja Nadzoru Bankowego – banki, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd – domy maklerskie, fundusze inwestycyjne, towarzystwa funduszy powierniczych, itd./. Po drugie między organami państwa muszą być dokładnie określone wzajemne relacje, tak aby nie dochodziło do wątpliwości i sporów kompetencyjnych.


Źródło: www.nik.gov.pl