Fundusze strukturalne jak instrument realizujący politykę regionalną UE

Polityka regionalna w Europie ma dość długą historię. Stosunkowo najwcześniej zmuszona została zająć się nią Wielka Brytania, bo już po wielkim kryzysie lat trzydziestych, kiedy bezrobocie w pewnych regionach (głównie Szkocji, południowej Walii i północno-wschodniej Anglii) przybrało katastrofalne rozmiary na skutek zamykania zlokalizowanych tam kopalń węgla oraz stoczni. Podstawowym zadaniem polityki regionalnej było wówczas tworzenie nowych gałęzi przemysłu w istniejących dotychczas ośrodkach i uzyskanie na tej podstawie nowej równowagi ekonomicznej.

W innych krajach Wspólnoty narastanie dysproporcji międzyregionalnych dało o sobie znać znacznie później, przy tym problem ten zszedł z pola widzenia na kilkanaście lat na skutek wojny oraz powojennej odbudowy i rekonstrukcji.
Najbardziej dotkliwe skutki tych dysproporcji zaczęły się ujawnić już w latach sześćdziesiątych w formie nadmiernego rozrostu wielkich aglomeracji, zacofania oddalonych od centrów administracyjnych regionów peryferyjnych, wyludniania obszarów górskich, narastania problemów socjalnych w regionach starej industrializacji, wysokiego bezrobocia i ubożenia ludności regionów zacofanych i depresyjnych.
Starano się temu przeciwdziałać w dwojaki sposób: przez intensyfikowanie narodowych polityk regionalnych oraz rozwijanie doskonalenie wspólnej polityki regionalnej. Do głównych instrumentów i smrodków ówczesnej polityki regionalnej należały różne formy finansowania akcji przestawiania działalności gospodarczej w regionach, wznoszenie budynków przemysłowych, rozwijanie stref przemysłowych, „ognisk i biegunów wzrostu”, produkcji nowych wyrobów.

Przyjęcie nowych krajów do Wspólnoty: Wielkiej Brytanii, Danii, Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii stworzyło nowe problemy regionalne. Rozpiętość w dochodach na jednego mieszkańca między regionami najbogatszymi i najbiedniejszymi powiększyła się dziesięciokrotnie. W 1988 roku średni dochód na jednego mieszkańca Hamburga – najbardziej rozwiniętego regionu Wspólnoty, wynosił około 27 tys. ECU, zaś najbiedniejszego, portugalskiego Norte – 2,8 tys. ECU.

Innego rodzaju problemy wyłaniają się przed regionami starej industrializacji, stojącymi obecnie prze koniecznością rekonwersji i stworzenia alternatywnych dziedzin działalności gospodarczej dla przemysłów tradycyjnych (węglowego, stalowego, stoczniowego, tekstylnego). Dotyczy to w szczególności starych regionów przemysłowych Wielkiej Brytanii, północnej Francji, północnej Hiszpanii i Belgii, części wybrzeża północnych Włoch, niektórych regionów Niemiec zachodnich i wschodnich krajów związkowych.

Nowe problemy zrodziło odprężenie w stosunkach międzynarodowych w związku ze spadkiem zapotrzebowania na produkcję zbrojeniową, zmniejszeniem liczby obcych jednostek wojskowych, koniecznością zagospodarowania opuszczonych przez nie terenów.
Do istniejących problemów regionalnych, których nie udało się rozwiązać, doszły dodatkowe wynikające ze zniesienia granic wewnętrznych we Wspólnocie na skutek przejścia od Wspólnego Rynku do Jednolitego Rynku Europejskiego i rozpoczęcia budowy Unii Gospodarczej i Walutowej na podstawie traktatu z Maastricht. Wpłynęło to niejako automatycznie m.in. na powiększenie obszarów depresyjnych, przedtem peryferyjnych i stworzyło nową potrzebę ich transgranicznej aktywacji. Dostrzeżono również konieczność lepszego wykorzystania rozproszonych dotychczas środków przeznaczonych na finansowanie akcji regionalnych. Małe i średnie firmy stanęły wobec konieczności dostosowań do Jednolitego Rynku i globalizacji gospodarek narodowych.

Polityka regionalna stała się jedną z podstaw Wspólnoty, na co wskazuje troska o harmonijny jej rozwój na drodze zmniejszenia różnic istniejących między regionami i zacofania regionów mniej uprzywilejowanych, wyrażona już w preambule do traktatu rzymskiego.
Podstawowym celem stymulowania rozwoju regionalnego we wszystkich krajach Wspólnoty jest obecnie promowanie inwestycji produkcyjnych oraz, w mniejszym stopniu, tworzenie infrastruktury dla wspomagania przedsiębiorczości. W początkowym okresie rola Wspólnoty ograniczała się głownie do koordynowania polityk regionalnych państw członkowskich, członkowskich szczególności do eliminowania ewentualnych wypaczeń powstających na tle konkurencji o subwencje. Głównymi instrumentami wspomagania tej polityki, prowadzonej w zasadzie przez poszczególne kraje, były środki Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego funduszu Socjalnego, Europejskiego Rolniczego Funduszu Doradczego i Gwarancyjnego oraz Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.

Skuteczność tych środków uznano za niewystarczająca z dwóch powodów, tj. z uwagi na ich szczupłość i rozproszenie. Pod koniec 1969 r. komisja przesłała Radzie propozycję decyzji „W sprawie organizacji środków akcji Wspólnoty w przedmiocie rozwoju regionalnego”. Regionalnego punktu widzenia osiągniętego przez Wspólnotę wzrostu i stojących przed nią problemów rozwojowych, Komisja uważała za niezbędne przedstawienie w tym dokumencie Radzie konkretnych propozycji dotyczących ułatwiania i popierania realizacji przedsięwzięć z dziedziny polityki regionalnej i postulował utworzenie specjalnego funduszu regionalnego. W 1975 r. powstał Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Niemniej rozwiązywanie problemów regionalnych szło opornie, dysproporcje narastały. Wspólnota nie była w stanie niwelować różnic regionalnych nawet w takim stopniu, w jakim sama przyczyniała się do ich pogłębienia.
Toteż w 1988 r. zdecydowano się na zreformowanie Funduszy Strukturalnych, wytypowano cele polityki strukturalnej:

Cel 1 – dostosowanie regionów opóźnionych w rozwoju
Cel 2 – spójność ekonomiczna schyłkowych obszarów przemysłowych
Cel 3 – zwalczanie długookresowego bezrobocia i ułatwienie młodym ludziom oraz osobom zagrożonym bezrobociem wchodzenia na rynek pracy
Cel 4 – ułatwienie adaptacji robotników do zmian przemysłowych i systemów produkcyjnych
Cel 5a – dostosowanie struktur przetwórczych i marketingowych produktów rolniczych i rybołówczych
Cel 5b – zróżnicowanie gospodarcze obszarów wiejskich

Zdefiniowano typy problemów regionalnych przyjętych przez Wspólnotę jako „cele” polityki realizowanej w ramach Funduszy Strukturalnych, zwiększono środki na realizację polityki regionalnej, opracowano nomenklaturę terytorialnych jednostek statystycznych (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics – NUTS, mat. uzupełniające: tab.1).
Propozycje Komisji w sprawie reformy Funduszy Strukturalnych Rada Ministrów zaakceptowała w grudniu 1988 r. Reforma ta stworzyła prawdziwą wspólnotową wizję problematyki regionalnej, podczas gdy poprzednia polityka przybierała w zasadzie formę interwencyjnego podtrzymywania polityk regionalnych prowadzonych przez poszczególne kraje członkowskie. Realizację tej reformy przewidziano na lata 1989-1993.

1) Koncentrację środków w sensie finansowym, przedmiotowym i geograficznym dla nadania im większe skuteczności. W ten sposób połączono środki Europejskiego Rolniczego Funduszu Doradczego i Gwarancyjnego (Sekcja Orientacji), europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz finansowanie budżetowe z kredytowaniem, zwłaszcza przez Europejski Bank Inwestycyjny; określono cele, które mogą być finansowane z Funduszy; wytypowano regiony, które będą mogły korzystać z finansowego wsparcia
2) Komplementarność i partnerstwo, rozumiane zarówno jako uzupełnianie środków narodowych (lokalnych) przez fundusze wspólnotowe, jak i angażowanie władz regionalnych w proces podejmowania decyzji i ich realizacji
3) Wzmocnienie systemu kontroli i monitoringu, którego ważnym narzędziem jest ustalanie, w negocjacjach między Wspólnotą a państwami członkowskimi, tzw. Ramowych Struktur Wspólnotowego Wspierania (Community Suport Frameworks – CSF).

W przepisach wykonawczych do reformy przewidziano pięć podstawowych celów polityki strukturalnej Wspólnoty:

• Cel nr 1 przewiduje pomoc dla regionów szczególni opóźnionych w rozwoju, w których produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca jest niższy (w ciągu trzech lat) od średniego we Wspólnocie. Do pomocy w ramach tego celu, na który przeznaczono 63% środków Funduszy Strukturalnych, kwalifikują się: cała Grecja, Irlandia i Portugalia, część Hiszpanii, część Włoch, część Zjednoczonego Królestwa oraz francuskie departamenty zamorskie i Korsyka.
• Cel nr 2 obejmuje rekonwersję regionów o dużej koncentracji przemysłów tradycyjnych, schyłkowych. Za główne kryterium zakwalifikowania się do tych regionów przyjęto poziom bezrobocia wyższy o 15% od średniego we Wspólnocie w ciągu trzech lat
• Cele nr 3 i 4 dotyczą zwalczania bezrobocia, szczególnie wśród młodzieży
• Cel nr 5 dotyczy wspierania reformy wspólnej polityki rolnej na drodze: 5a) przystosowania struktury produkcji rolnej, przetwarzania i zbytu w rolnictwie, leśnictwie i rybołówstwie, oraz 5b) pobudzania rozwoju obszarów rolniczych

Zdefiniowano trzy typy problemów regionalnych przyjętych jako „cele” polityki realizowanej w ramach Funduszy Strukturalnych. Pierwszy z tych celów (Cel nr 1) polega na popieraniu rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach opóźnionych, w których PKB na jednego mieszkańca kształtuje się poniżej 75% średniego wspólnotowego poziomu Miarą postępu w tych regionach jest zatem wzrost BKB na 1 mieszkańca w porównaniu z pozostałymi regionami. Ponadto brane są pod uwagę wskaźniki spadku bezrobocia oraz trendy wzrostu produktywności wzmacniające konkurencyjność i potencjalny rozwój regionu.
Drugi cel (Cel nr 2)zmierza do konwersji obszarów dotkniętych upadkiem przemysłu. Charakterystyczną ich cechą jest wysokie bezrobocie, zatem podstawowym wskaźnikiem ich rozwoju jest obniżenie stopy bezrobocia.
Trzeci cel (Cel nr 5b) dotyczy obszarów wiejskich dotkniętych przez problemy dostosowawcze związane z upadkiem rolnictwa. W tych regionach wszystkie wymienione wskaźniki są brane pod uwagę jako miara postępu (podstawowe charakterystyki regionów objętych celami polityki regionalnej w ramach Funduszy Strukturalnych przedstawiam w mat. uzupełniających: tab.2).
Godne odnotowania jest również to, że Wspólnota nie widzi możliwości zmniejszenia dysproporcji międzyregionalnych za pomocą działania samych tylko mechanizmów rynkowych. Według R. Moys’a „zredukowanie tych różnic w krótkim czasie wydaje się niemożliwe, ze względu na ich głębokie zakorzenienie. Z doświadczeń wynika także, że swobodna gra sił ekonomicznych, jako taka nie wystarcza dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju. W rzeczywistości, nierzadko powoduje pogorszenie syt. Biednych regionów, szczególnie w okresach kryzysowych i podczas przemian”.

Zwiększono jednocześnie środki na realizację polityki regionalnej. Wzrosły one, w wyrażeniu realnym, z 9600 mln ECU w 1988 r. do 21 277 mln ECU w 1993 r. i do 30 mld ECU w 1999 r. (podział tych środków na lata 1989 – 1993 i 1993 – 1999 przedstawiam w mat. uzupełniających: tab.3, 4).
Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w grudniu 1992 r., gdzie zapadły ważne decyzje umacniające rolę wspólnej polityki regionalnej, podjęto inicjatywę włączenia Europejskiego Banku Inwestycyjnego do realizacji zadań regionalnych w formie uruchomienia przezeń specjalnych ułatwień kredytowych dla nowych inwestycji na kwotę 30 mld ECU.
Intencją jest, aby wydatki były kierowane do najmniej rozwiniętych krajów członkowskich. Zgodnie z decyzjami szczytu w Edynburgu większość kwoty przewidzianej na 1999 r. na Fundusze Strukturalne (27,4 mld ECU) przeznaczona zostanie na finansowanie Celu nr 1. Warte poruszenia jest również to, że przed szczytem w Edynburgu Wspólnota wydała więcej na finansowanie celów zawartych w Funduszach Strukturalnych, łącznie z Funduszem Spójności (Cohesion Fund), wzrosną w latach 1994 – 1999 do ponad 155 mld ECU z tego ⅔ (94 mld ECU) pójdzie na sfinansowanie zadań objętych celem pierwszym.

Do najstarszych realizowanych inicjatyw współpracy transgranicznej należy powołany do życia w 1958 r. „Eurigo”, obejmujący obszar na granicy holendersko – niemieckiej usytuowany między rzekami Ren, Ems i Jssel. Na jego rozwój Interreg I przeznaczył 26 mln ECU, to z przykładowych „rodzajów” jego działalności można by wymienić: usługi doradcze przedsiębiorczości; szkolenie zawodowe, konsumpcyjne usługi doradcze, utylizacja odpadów, otwieranie historycznych ścieżek transgranicznych, tworzenie obszarów rekreacji i wypoczynku, ochronę środowiska i wspomaganie rozwoju rolnictwa, transportu, utworzenie ombudsmanu w celu udzielania pomocy w rozwiązywaniu różnych transgranicznych problemów ludzkich.
Do jednej z najstarszych inicjatyw współpracy transgranicznej można też zaliczyć utworzenie w 1985 r. Europejskiego Bieguna Rozwoju (The European Development Pole - EDP) w celu łagodzenia skutków ograniczania produkcji żelaza i stali w przygranicznych regionach Francji., Belgii i Luksemburga. Objął on 300 tys. Ludzi w promieniu 20 km od punktu stycznego łączącego trzy granice i miał za zadanie:

• Stworzenie Międzynarodowego Parku Działalności dla nowych dynamicznych firm
• Organizowanie wspólnych szkoleń na podstawie programów uwzględniających potrzeby instalujących się na terenie Parku przedsiębiorstw
• Stworzenie Wspólnego Centrum Usługowego dla tych przedsiębiorstw
Park obejmuje teren 500 ha należący do trzech krajów. Docelowo ma tu znaleźć zatrudnienie 10 tys. Osób (do połowy 1992 r. zatrudniono prawie 4 tys. osób). Na realizację tego projektu przewidziano 50,9 mln ECU. W ciągu 7 lat działalności Biegun stworzył infrastrukturę szkoleniową, system finansowego wspomagania rozwoju małych i średnich firm, rozpoczął realizację planu wspólnych usług transgranicznych w dziedzinie telekomunikacji.

Nieco inny charakter miał program współpracy transgranicznej obejmujący połowę terytorium portugalskiego i Estremadurę oraz hiszpańską Galicję, Kastylię, León i Andaluzję. Objęto nim najbiedniejsze w UE regiony wiejskie o PKB niższym na jednego mieszkańca o 44-72% od średniego we Wspólnocie. Na jego realizację Interreg I przeznaczył 592,83 mln ECU. Głównym celem programu był rozwój infrastruktury, zwłaszcza transportu. Chodziło w szczególności o stworzenie przepuszczalności granicy za pomocą przecinających ją sieci komunikacyjnych i popieranie tranzytu towarowego i osobowego między obydwoma krajami. Ważne miejsce zajmowało także tworzenie sieci miejskiej w celu przekroczenia za jej pomocą masy krytycznej, niezbędnej dla nadania akcjom społecznym i ekonomicznym strukturalnie trwałych efektów.
Jeszcze inny charakter ma współpraca transgraniczna obejmująca pięć regionów francuskich i pięć regionów hiszpańskich z uwagi na to, że granica przebiega przez Pireneje i dzieli wyludniające się rejony rolnicze o wysokim bezrobociu po obu stronach. Jednym z ważniejszych przedsięwzięć ma tu być połączenie obu krajów za pomocą tunelu.

Co się tyczy Irlandii i Wielkiej Brytanii, to współpraca transgraniczna obejmuje obszar określany mianem „kłopotliwego”. Obejmuje całą Irlandię Północną (z wyjątkiem Belfastu)oraz przygraniczne rejony Irlandii i koncentruje się na odbudowie opuszczonego w 1869 r. 62 km kanału Baltimore Ballyconnelll, łączącego drogi wodne Shanon i Erne, w jednolity 750 km system nawigacyjny i otwierający ten obszar dla turystyki, rekreacji i sportów wodnych. Jeżeli chodzi o współpracę transgraniczna między Reginami Wspólnoty i ich odpowiednikami położonymi na terenach krajów nieczłonkowskich, to odpowiednie rozwiązania w tej mierze zaczynają się dopiero kształtować. Główną słabością dotychczasowych projektów współpracy transgranicznej między regionami Unii i obszarami zewnętrznymi było to, że mogły one być finansowane ze środków Interreg tylko po stronie wspólnotowej. Równocześnie środki PHARE, poza tym, że były znikome, były początkowo przeznaczone głównie na finansowanie różnych misji eksperckich wysyłanych do krajów Europy Wschodniej. Koncepcja ta została zaczerpnięta z konwencji z Lom i od samego początku nie pasowała do warunków krajów europejskich. Została więc skrytykowana zarówno przez państwa korzystające z tej pomocy, jak i przez kraje domatorskie. Doprowadziło to w rezultacie do zmiany nastawienia, jeżeli chodzi o wysokość i sposoby rozdysponowania pomocy z tego źródła.

Nowego impulsu należy doszukiwać się począwszy od roku 1994, tj. od zatwierdzenia przez Komisję Europejską (5 maja) nowego programu współpracy transgranicznej, który ma na celu wspieranie praktycznej integracji krajów Europy środkowej i Wschodniej ze Wspólnotą. Program, utworzony z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, finansowany jest ze środków PHARE i począwszy od roku 1994 (150 mln ECU) dysponuje coraz to większymi środkami. Obejmuje on wszystkie kraje graniczące z UE, a republiki nadbałtyckie zostały włączone do niego na zasadzie rozszerzonej interpretacji koncepcji „granic morskich”.
W ramach wspólnych granic polsko – unijnych, działają lub działać mają następujące euroregiony:

1) Euroregion „Pomerania” – ma obejmować Danię, Niemcy, Szwecję i Polskę (polsko – niemiecka współpraca w tej dziedzinie rozpoczęła się w lutym 1994 r.)
2) Euroregion „Pro Europa Viadrina”, formalnie powołany w grudniu 1993 r. Obejmuje, ze strony niemieckiej – powiaty zrzeszone w tzw. Komunalnej Wspólnocie Roboczej „Środkowe Nadodrze”, zaś ze strony polskiej – wszystkie gminy byłego woj. gorzowskiego, dwie gminy należące do byłego woj. zielonogórskiego oraz dwie do byłego woj. szczecińskiego. Jedynym, jak na razie, osiągnięciem euroregionu jest powołanie do życia Uniwersytetu Viadrina we Frankfurcie n/O, w którym mają się kształcić głównie studenci niemieccy i polscy.
3) Euroregion „Sprawa – Nysa- Bóbr” utworzony we wrześniu 1993 r. W jego skład wchodzą – ze strony niemieckiej – trzy powiaty, dwie gminy i miasto Cottbus, natomiast ze str. polskiej – 18 gmin leżących w „trójkącie” Gubin – Zielona Góra – Żary. Siedzibą euroregionu są miasta Gubin – Gubin położone na obu brzegach Nysy. Cele euroregionu są raczej typowe dla tego rodzaju inicjatyw: rozwój infrastruktury, turystyki, kontaktów sąsiedzkich, dbałość o środowisko, rozbudowa przejść granicznych
4) Euroregion „Neisse – Nisa - Nysa”, utworzony w maju 1991 r., obejmuje obszary przygraniczne Czech, Niemiec i Polski. Jest to najstarszy Euroregion. Do jego głównych osiągnięć należy zbudowanie mostu na Nysie, dostosowanego do projektowanej autostrady łączącej południową część Niemiec, przez Wrocław, Katowice, Kraków, Przemyśl, ze Lwowem, a następnie Kijowem. Jednym z głównych problemów jest tu ochrona środowiska, zwłaszcza przeciwdziałanie skutkom eksploatacji węgla brunatnego. Innym ważnym zdaniem jest stworzenie szeroko rozumianej wspólnej infrastruktury (w dziedzinie łączności, komunikacji, informacji, turystyki, energetyki), podejmowanie inicjatyw w zakresie oświaty, kultury, ochrony zdrowia, rozwoju gospodarczego, w tym zwłaszcza rolnictwa. Z uwagi na osiągnięcia i doświadczenia Euroregion „Nysa” może służyć innym za przykład efektywnego rozwiązywania problemów lokalnych we współpracy międzyregionalnej i transgranicznej.

Polska podpisała łącznie 13 bilateralnych umów w sprawie współpracy międzyregionalnej i transgranicznej ze swoimi sąsiadami: z Białorusią (24 kwietnia 1992 r.), z Federacją Rosyjską (Obwód Kaliningradzki – 22 maja 1992 r.), z Ukrainą (24 maja 1993 r.), ze Słowacją (18 sierpnia 1994 r.), z Republiką Czeską (8 września 1994 r.). współpraca transgraniczna z Niemcami opiera się na umowie (w formie wymiany not) z 17 czerwca 1991 r. ustanawiającej Międzynarodową Polsko – niemiecką Komisję ds. Współpracy Regionalnej i Transgranicznej.

Przejście do Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW) wymaga od krajów członkowskich ścisłego spełnienia nominalnych kryteriów konwergencji w zakresie inflacji i finansów publicznych, jak również ustabilizowania kursu walutowego.
W toku realizacji traktatu doszło do serii kryzysów w latach 1992 i 1993 w mechanizmie Kursu Walutowego. Tylko niewiele krajów spełniło te kryteria w latach 1992 i 1993. kraje o koncentracji regionów w Celu 1, z wyjątkiem Irlandii, mają jeszcze do przebycia dość długą drogę. Włochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja miały stopę inflacji oraz kursy walutowe grubo poniżej norm z Maastricht i żaden z nich nie osiągnął stabilizacji kursu walutowego. Deficyty budżetowe Włoch i Grecji są głównym problemem, a poza tym, zarówno w tych krajach, jak i w Belgii i Irlandii stopy długu publicznego są znacznie wyższe niż się tego oczekuje od krajów członkowskich Unii. Od krajów tych oczekuje się mianowicie polityki kontroli inflacji – zarówno bieżącej jak i spodziewanej; redukcji deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego oraz stabilizacji kursów walutowych.