Ocena stanu przygotowań Polski do członkostwa w Unii Europejskiej na przykładzie swobody przepływu osób.

Układ stowarzyszeniowy, którego pełna nazwa brzmi: Układ Europejski Ustanawiający Stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, podpisany został 16 grudnia 1991 roku, ratyfikowany przez Sejm w lipcu 1992 roku. Po zatwierdzeniu go przez Parlament Europejski i ratyfikowaniu przez parlamenty państw członkowskich Wspólnoty, wszedł w życie 1 lutego 1994 roku.
W kwietniu 1994 roku Polska złożyła formalny wniosek o przyjęcie do Unii Europejskiej w charakterze pełnego członka, a w dwa lata później otrzymała obszerny, szczegółowy kwestionariusz, którego wypełnienie ma ułatwić komisji przygotowanie opinii (avis) na temat przyszłego jej członkostwa.
Celem stowarzyszenia, poza utworzeniem strefy wolnego handlu wyrobami przemysłowymi pod koniec lat dziewięćdziesiątych, jest pełne członkostwo Polski we Wspólnocie. W preambule Układu podkreślono wyraźnie fakt, że „końcowym celem Polski jest członkostwo we Wspólnocie, a Stowarzyszenie, zdaniem stron, pomoże Polsce osiągnąć ten cel”.

Swoboda przepływu pracowników jest jednym z zasadniczych elementów swobody przepływu osób. Obywatele państw członkowskich UE mają prawo przemieszczania się na obszarze Unii w celu poszukiwania i podejmowania działalności zawodowej, w tym pracy najemnej. Mają oni prawo do pomocy ze strony służb zatrudnienie w kraju przyjmującym oraz do równego traktowania we wszystkich aspektach życia. Okresy zatrudnienia w różnych krajach członkowskich zlicza się. Przy wejściu do Wspólnot Europejskich krajów słabiej rozwiniętych, np. Hiszpanii i Portugalii, obowiązywał siedmioletni okres przejściowy, poprzedzający pełną realizację tego prawa, który po ocenie sytuacji – po pięciu latach członkostwa – został skrócony o jeden rok.
Po wejściu Polski do Unii Europejskiej każdy obywatel państwa polskiego będzie miał prawo osiedlić się na stałe w celu podjęcia pracy w dowolnie wybranym kraju członkowskim. Prawo do pobytu przysługiwać będzie również osobom biernym zawodowo, studentom i emerytom itd., które posiadają trwałe źródło utrzymania. Polska wystąpiła o wzajemne prawo do swobody przepływu osób bez okresów przejściowych. Do lipca 2000 r. nie było stanowiska Unii w tej sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem negocjacyjnym, przedstawionym Unii Europejskiej w dziedzinie swobodnego przepływu osób Polska będzie dążyć do jak najszybszego włączenia się do systemu swobodnego przepływu pracowników w ramach UE, mającego swą podstawę prawną w art. 39 (ex 48) Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. Wymaga to osiągnięcia przez Polskę pełnej gotowości do uczestnictwa w poszczególnych elementach tego systemu najpóźniej w chwili osiągnięcia członkostwa w Unii.
W zakres obszaru negocjacyjnego „Swobodny przepływ osób” wchodzą następujące zagadnienia tematyczne:
a) zasady przemieszczania się osób,
b) system informacji o rynku pracy,
c) koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących
d) uznawanie kwalifikacji zawodowych,

Ad. a) Przygotowanie do członkostwa UE w dziedzinie przemieszczania się osób nie powoduje konieczności dokonywania na obecnym etapie zmian obowiązującego ustawodawstwa w Polsce. Nowelizacja prawa krajowego winna być dokonana w terminie umożliwiającym wejście w życie nowych aktów prawnych z chwilą uzyskania członkostwa w UE. Dotychczas prowadzone prace koncentrują się na przygotowaniach do stosowania przepisów Rozporządzenia (EWG) 1612/68 i zmieniających je Rozporządzeń (EWG) nr 312/76 i 2434/92 oraz wprowadzenia Dyrektyw 68/360/EWG, 93/96/EWG, 90/365/EWG i 90/364/EWG.
Krótka diagnoza zakresu niezgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym:
W ustawodawstwie polskim brak jest przepisów umożliwiających swobodny dostęp do rynku pracy obywatelom państw członkowskich UE przybywających do Polski jako pracownicy oraz członkom rodzin pracowników i studentów. Prawo polskie nie przewiduje instytucji łączenia rodzin ani prawa do osiedlenia się na terytorium Polski po zakończeniu działalności zawodowej.

Ad. b) W zakresie tworzenia systemu informacji o rynku pracy działania dostosowawcze koncentrują się na przygotowaniu administracji pracy do funkcjonowania w ramach jednolitego systemu wymiany informacji o rynku pracy.
Sposób realizacji tego priorytetu:
Prawo polskie nie przewiduje obowiązku przekazywania państwom członkowskim, Komisji Europejskiej i Europejskiemu Biuru Koordynacyjnemu informacji na temat wolnych miejsc pracy oraz funkcjonowania rynku pracy w Polsce. Rozporządzenie Rady 1612/68 będzie obowiązywać z mocy prawa z chwilą uzyskania członkostwa, jednakże konieczna będzie nowelizacja aktu wykonawczego do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w celu ułatwienia praktycznego stosowania tego Rozporządzenia.

Ad. c) Przystąpienie do UE oznaczać będzie natychmiastowe włączenie Polski do systemu koordynacji zabezpieczenia społecznego. Warunkiem udziału w tym systemie jest odpowiednio zorganizowana administracja ubezpieczeniowa, jak również istnienie odpowiednich systemów baz danych, które umożliwiają pozyskiwanie informacji o wszystkich ubezpieczonych oraz ich wymianę pomiędzy poszczególnymi państwami. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi działania zmierzające do realizacji tych wymogów w ramach wdrażania reformy systemu zabezpieczenia społecznego. Pierwszym etapem jest stworzenie systemu indywidualnych kont ubezpieczeniowych, co pozwoli na kompletne dokumentowanie historii ubezpieczenia każdego ubezpieczenia, a tym samym właściwe ustalenie jego uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W ramach realizacji priorytetu dotyczącego wspólnotowego systemu koordynacji zabezpieczenia społecznego, Rząd polski będzie dążył do zawarcia jak największej liczby umów dwustronnych z państwami członkowskim UE przewidzianych w art. 36 ust.3 Rozporządzenia (EWG) 1408/71 dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się w granicach Wspólnoty. Do tej pory Polska zawarła odpowiednie umowy z Wielką Brytanią, Szwecją i Luksemburgiem. Trwają uzgodnienia w sprawie umów z Włochami, Hiszpanią i Finlandią.
Diagnoza niezgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym:
W ustawodawstwie polskim występuje nierówność traktowania obywateli polskich i obcokrajowców w zakresie dostępu do niektórych świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego oraz brak możliwości transferu świadczeń za granicę, chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Zostanie to usunięte po włączeniu Rozporządzenia EWG 1408/71 dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego.

Ad. d) Kwestią szczególnie złożoną, gdyż wymagającą współpracy wielu instytucji rządowych i pozarządowych, jest uznawanie dyplomów i kwalifikacji zawodowych. Zakończenie dostosowywania prawa w tym zakresie zostało w Partnerstwie dla Członkostwa’99 uznane za priorytet średniookresowy. Prowadzone dotychczas prace miały na celu przygotowanie do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dwóch dyrektyw ogólnych:
· Dyrektywy Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów szkół wyższych, które potwierdzają kształcenie zawodowe w okresie co najmniej trzech lat oraz
· Dyrektywy Rady 92/51/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia zawodowego, uzupełniającej Dyrektywę 89/48/EWG z 21 grudnia 1988 r.
Prace w tym zakresie muszą być kontynuowane. Ponadto, należy doprowadzić do wdrożenia dyrektyw sektorowych dotyczą następujących zawodów: lekarz, lekarz stomatolog, lekarz weterynarii, położna, pielęgniarka, farmaceuta, architekt, prawnik. Wiąże się to z koniecznością prowadzenia stosownych działań przez: Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwo Sprawiedliwości. Akty prawne w tym zakresie zostaną przyjęte do dn. 31.12.2002 roku. Natomiast z powodu zapewnienia wzajemności uznawania kwalifikacji zawodowych w większości przypadków wejdą one w życie z momentem członkostwa Polski w UE.
Niezbędne zmiany legislacyjne:
W Polsce nie funkcjonują mechanizmy uznawania kwalifikacji zawodowych uzyskanych za granicą na zasadach opisanych w Dyrektywach Wspólnoty. System obecny opiera się na nostryfikacji dyplomów / w świadectw i obejmuje wszystkich cudzoziemców (chyba, że umowy międzynarodowe stanowią inaczej).

Ustanowienie pełnej swobody przepływu osób między Polską a Unią Europejską równocześnie z członkostwem – tj. bez okresu przejściowego – napotyka na sprzeciw w niektórych krajach członkowskich UE. Argumentacja na rzecz opóźnienia kalendarza wdrożenia tej zasady jest następująca:
· Polska posiada duży potencjał zasobów siły roboczej, grożący wysoką imigracją do krajów UE
· istnieją w Polsce istotne uwarunkowania skłaniające do emigracji, a mianowicie stosunkowo niskie płace oraz stosunkowo wysoka stopa bezrobocia
· stopa bezrobocia w UE kształtuje się już obecnie na wysokim poziomie i jej zwiększenie przez napływ siły roboczej z Polski jest niemożliwe do akceptacji.
Osobiście, żyjąc w Polsce i stale obserwując obecną sytuację na naszym rynku pracy, zgadzam się z tymi argumentami i obawy krajów UE w tej sprawie nie wydają mi się tak bardzo przesadne. Jednakże wydaje mi się również, że sam fakt ustanowienia okresu przejściowego dla Polski byłby niesprawiedliwy i sprzeczny z ideą równouprawnienia wszystkich państw członkowskich. Polska, ograniczona w tym zakresie na okres siedmiu lat, nie byłaby pełnoprawnym członkiem UE. Dla mnie jest to nielogiczne i krzywdzące, zwłaszcza dla osób dla których byłaby to jedyna szansa na polepszenie swojego standardu życia. Poza tym należy zauważyć, iż migracja zarobkowa determinowana jest sytuacją na obu rynkach pracy: wysyłającego i przyjmującego pracowników. Niestety barierą w przepływie pracowników z Polski jest przede wszystkim brak znajomości języków obcych, sprawa znalezienie mieszkania, ograniczenie kontaktu z rodzina i środowiskiem. Myślę, że właśnie ten fakt powinien zdecydowanie zmniejszyć obawy krajów UE.

J
ak można było zauważyć na podstawie toczących się nieustannie negocjacji państw członkowskich UE z krajami starającymi się o przystąpienie do Wspólnoty, pozycja Polski wcale nie jest najlepsza. Wynika to z wielu przyczyn, wśród których jedną z wielu jest także niezadowalający stan przygotowań Polski do członkostwa w Unii. Władze unijne postawiły przed Polską kilka kluczowych warunków, bez spełnienia których będzie bardzo trudno zostać przyjętym w poczet pełnoprawnych państw członkowskich. Jednym z nich było zniwelowanie stopy bezrobocia, co niestety nie dość, że do dziś nie zostało spełnione, to w dodatku stale rośnie i niewiele wskazuje na to, by miało być lepiej.
Powszechnie wiadomo, że w krajach członkowskich jednym z ważniejszych problemów jest problem bezrobocia kształtującego się na poziomie kilku procent i przyjęcie państwa z kilkunasto-procentowym bezrobociem jeszcze spotęgowałoby i tak już silne fale protestów społecznych. Po przyjęciu Polski do Unii Europejskiej kraje Unii mogłyby zostać zalane falą polskich bezrobotnych, powiększona o tą część pracowników, którzy czują się w pracy wykorzystywani i prawdopodobnie szukaliby pracy w lepszych warunkach i przede wszystkich za większe wygrodzenie. Tak, więc w tym względzie stan naszych przygotowań jest wręcz katastrofalny.
Poza tym powszechnie znany jest raport o korupcji w Polsce, która pod tym względem uznana została tam za kraj absolutnej czołówki europejskiej. Korupcja jest problemem ponadnarodowym, ale w naszym kraju przybrała szczególnie duże rozmiary sięgając najwyższych szczebli rządowych. Europejscy i światowi biznesmeni będą obawiać się inwestycji w Polsce z uwagi na bardzo niestabilne prawo i niezwykle słabe organy wymiaru sprawiedliwości. Państwa członkowskie są zaniepokojone również rozwojem przestępczości zorganizowanej na naszym terenie i po prostu obawiają się otwarcia granic, co oznaczałoby jednocześnie ułatwienie przepływu przestępców.
A propos granic, to bardzo ważną rzeczą jest zaufanie do siebie państw członkowskich w sprawie szczelności granic na zewnątrz obszaru UE. Po przystąpieniu do Wspólnot, Polska byłaby granicą między wschodem i zachodem Europy, przez co nasza wschodnia granica musiałaby być bardzo szczelna, bowiem byłaby to jedyna granica między UE a krajami byłego Związku Radzieckiego. Jednakże wyczuwalny jest brak zaufania krajów członkowskich do polskich służb celnych, których również nie ominęło zjawisko korupcji.
Z drugiej strony, w tym momencie wielu na pewno zastanawia się po co w ogóle przystępować do Unii, skoro pod tyloma względami nie spełniamy standardów unijnych, a poza tym nakłady, które już ponosimy i które trzeba będzie jeszcze długo ponosić, mogą nam nie przenieść pożądanych rezultatów. Jednakże z punktu widzenia politycznego Polska nie ma alternatywy dla członkostwa w UE. Wynika to z naszego położenia geopolitycznego, nakazującego poszukiwanie sojuszników na kontynencie europejskim. Odrzucając członkostwo w Unii, Polska nie miałaby szans na ogrywanie znaczącej roli w polityce europejskiej, a jako społeczeństwo takie mamy ambicje. Pozostawienie Polski poza UE pozbawiłoby nas:
· szansy na przyśpieszone wyrównanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego, społecznego i cywilizacyjnego,
· szans na wzrost międzynarodowej wiarygodności Polski, co służy m.in. zwiększonemu napływowi bezpośrednich inwestycji zagranicznych,
· dostępu do nowoczesnych technologii,
· możliwości uczestnictwa w Jednolitym Rynku Europejskim,
· możliwości podniesienia konkurencyjności naszej gospodarki,
· dodatkowych, poza NATO, gwarancji bezpieczeństwa.

Tak, więc podsumowując szanse na wstąpienie Polski do Unii Europejskiej w najbliższym czasie są nikłe (kolejne zmiany ostatecznej daty naszego przystąpienia). Zaś stan naszych przygotowań niemal w każdym elemencie (również jak chodzi o swobodny przepływ osób, pracowników) jest niezadowalający i prawdę mówiąc niewiele robimy jako społeczeństwo, by mogło być lepiej.