Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich

Hominus causa omne ius constitutum sit – „wszelkie prawo powinno być stanowione ze względu na człowieka”. Można by domniemywać, że mając na względzie tę zasadę, kraje Skandynawskie, a dokładnie Szwecja jako pierwsza wprowadziła w roku 1709 urząd ombudsmana.
Początkowo urząd ten pełnił funkcje kontroli urzędników królewskich. Działał jako pełnomocnik parlamentu, który mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające a jeżeli uznał, że skarga jest zasadna, przedstawiał swoje sugestie odpowiednim organom administracyjnym.
Drugim krajem, w którym powstał urząd Rzecznika była niepodległa Finlandia, jednakże było to znacznie później, bo dopiero w roku 1919. W jej ślady poszła Norwegia, która wprowadziła owy urząd w roku 1952 oraz Dania w 1953 roku.
Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich w dalszym ciągu robi wielką karierę. Obecnie istnieje w około 100 państwach na świecie i 40 w Europie, a jej celem jest zapewnienie pomocy jednostce nie tylko w zakresie ochrony przed naruszeniami przez organy państwa i jego funkcjonariuszy, ale także pomoc w dochodzeniu swoich praw w razie ich naruszenia. W dzisiejszej dobie urząd ten funkcjonuje pod różnymi nazwami np. w krajach nordyckich nosi on nazwę ombudsmana, w Portugalii Rzecznika Sprawiedliwości, w Austrii i Hiszpanii Obrońcy Ludowego. Francja nadała tej instytucji nazwę Mediatora, Nowa Zelandia Komisarza Śledczego, natomiast w Wielkiej Brytanii urząd ten nosi nazwę Parlamentarnego Komisarza ds. Administracji.
Gwałtowny rozwój instytucji Rzecznika, przypisuje się ciągłemu wzrostowi liczby konfliktów między obywatelem a państwem, bezradności wobec natłoku niezrozumiałych dla przeciętnego obywatela przepisów prawa, a także m.in. rozbudowie administracji czy naruszaniu praw obywatela przez instytucje publiczne.
Modele organizacyjne tego urzędu, zostały zarysowane w bardzo różny sposób. W Austrii organ ten stanowi ciało kolegialne, podczas gdy np. w Polsce jest to organ jednoosobowy.
Instytucję tę można także rozróżnić ze względu na zakres możliwości podjęcia spraw. Ombudsman może podjąć i rozpatrywać każdą sprawę indywidualną, co ma miejsce np. w Polsce, ale może także mieć charakter wyspecjalizowany, podejmując tylko określone rodzaje spraw np. w Niemczech urząd ombudsmana powołany jest tylko dla spraw wojskowych. Węgry natomiast powołują Rzecznika wyłącznie do spraw mniejszości narodowych i etnicznych, w Anglii urząd ten jest właściwy w sprawach administracji.
Można także rozróżnić instytucje ombudsmana, mając na względzie inicjowanie postępowania przed tym organem. W Szwecji czy w Polsce, do Rzecznika może wystąpić bezpośrednio każdy zainteresowany, natomiast w Wielkiej Brytanii czy Francji wyróżnia się instytucję ombudsmana, który podejmuje określoną sprawę dopiero po wcześniejszym zakwalifikowaniu jej przez odrębne instytucje lub podmioty.
Należy jednak mieć na względzie fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem zastępującym działalność instytucji, które są powołane w celu ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. Jego rolą jest stanie na straży respektowania owych praw i wolności przez instytucje państwowe. Ombudsman może jednak żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, zaskarżać decyzje do sądu administracyjnego, jak również brać udział w postępowaniu na prawach strony, jak to miejsce np. w Polsce.
Mimo tych rozbieżności w pojmowaniu instytucji Rzecznika, istnieje pewna grupa cech, która charakteryzuje ustrój i działanie tego organu. Do grupy tej zaliczają się m.in.:
- niezależność i samodzielność, które zapewniają ombudsmanowi swobodę działania popartą szczególnym środkiem ochrony jakim jest immunitet;
- kompleksowość ochrony przejawiająca się w ochronie przed naruszeniami zarówno przez organy władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej oraz sądowniczej;
- powszechność oznaczająca swobodny dostęp do Rzecznika każdej jednostki;
- bezpłatność postępowania przed urzędem Rzecznika Praw Obywatelskich;
- bezinstancyjność, oznaczająca brak możliwości odwołania się od jego decyzji.
W Polsce urząd ten powołano na mocy ustawy z 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich, które weszła w życie z dniem 1 stycznia 1988 roku. Jednolity tekst ustawy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 109, poz.471 z późniejszymi zmianami. Znacząca zmiana ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, nastąpiła w 2000 roku. Zmiany te wprowadziła ustawa z 12 maja 2000 roku, które dotyczyły współdziałania instytucji ombudsmana z organizacjami społecznymi w celu budowy aktywnego społeczeństwa obywatelskiego.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest samodzielnym organem konstytucyjnym, tzn. jego kompetencje określone są ustawowo i działa on samodzielnie we własnym imieniu, którego przedmiot zainteresowań dotyka sfery funkcjonowania władzy wykonawczej. Jest to jedyny organ państwa, który został powołany w celu ochrony obywatela. Rzecznik Praw Obywatelskich jest konstytucyjnym, niezależnym od innych organów i niezawisłym w swojej działalności organem ochrony prawnej. Jak mówi art. 208 Konstytucji ust. 1, Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Zadanie to ombudsman realizuje poprzez badanie „czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej” (art. 1 ust. 3 uRPO).
Istotne znaczenie dla działalności Rzecznika Praw Obywatelskich mają dwie zasady, tj. zasada powiązania z Sejmem oraz zasada niezależności od pozostałych organów państwa. Pierwsza z tych zasad, mówi o powoływaniu Rzecznika przez Sejm za zgodą Senatu. To przed Sejmem Rzecznik ponosi odpowiedzialność za swoją działalność i Sejmowi składa sprawozdania z tejże działalności. Zasada niezależności od pozostałych organów państwa mówi o całkowitej niezależności instytucji ombudsmana od pozostałych organów państwa, które nie dysponują żadnymi uprawnieniami do wydawania poleceń Rzecznikowi, czy do kierowania jego działalnością. Niezawisłość i niezależność Rzecznika wyraża art. 210 Konstytucji, który mówi, że Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Do podstawowych gwarancji tej niezawisłości należą m.in. wspomniana wcześniej niepołączalność urzędu Rzecznika z jakimkolwiek innym stanowiskiem, apolityczność z także immunitet formalny i nietykalność, wyrażające się tym, że Rzecznik nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez uprzedniej zgody Sejmu, nie może także być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania (art. 211 Konstytucji). Podstawę niezależności stanowi także osobny budżet oraz biuro, kierowane przez jedną osobę przy pomocy kierowników jednostek organizacyjnych mianowanych przez Rzecznika.
Corocznie ombudsman zobowiązany jest do składania Sejmowi i Senatowi sprawozdań ze swojej działalności, które podawane jest do wiadomości publicznej.
Powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich odbywa się za zgodą Senatu przez Sejm. Punktem wyjścia do powołania Rzecznika na 5 letnią kadencje, jest uchwała Sejmu o jego powołaniu. Kandydatów zgłasza Marszałek Sejmu lub grupa co najmniej 35 posłów. Koniecznym warunkiem, jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Zgodnie z art. 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Rzecznikiem może być obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną.
W myśl art. 209 ust. 2 i 3 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich może zajmować jedynie stanowisko profesora szkoły wyższej, nie może natomiast wykonywać innych zajęć zawodowych ani zajmować innego stanowiska. Rzecznikowi nie wolno także prowadzić działalności publicznej, której nie dałoby się pogodzić z powagą jego urzędu, nie może należeć do związku zawodowego ani do partii politycznej.
Ewentualne przyczyny odwołania Rzecznika ze stanowiska przed upływem okresu na jaki został powołany, wymienia enumeratywnie art. 7 ustawy o RPO. Do przyczyn tych należy m.in. zrzeczenie się funkcji, sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu, ułomność czy trwała niezdolność do pełnienia obowiązków na skutek choroby. O odwołaniu Rzecznika decyduje Sejm. Prawo postawienie wniosku o odwołanie ma analogicznie jak w przypadku powołania, Marszałek Sejmu a także grupa co najmniej 35 posłów. Odwołanie następuje, gdy za przyjęciem wniosku głosowała większość 3/5 przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jedynie w przypadku zrzeczenia się, odwoływanie dokonywane jest większością głosów.
Działalność Rzecznika Praw Obywatelskich można rozpatrywać w aspekcie przedmiotowym i aspekcie podmiotowym. W aspekcie podmiotowym dotyczy ochrony praw i wolności zarówno obywateli jak i cudzoziemców znajdujących się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie przysługujących im praw i wolności (art. 18 uRPO). Aspekt przedmiotowy nie ogranicza się natomiast do uprawnień zawartych w Konstytucji, lecz dotyczy wszelkich praw i wolności, które były zawarte w jakimkolwiek akcie formułującym normy prawne i wydanym przez organ władzy publicznej.
Zadania Rzecznika realizowane są w dwojaki sposób. Rzecznik może występować i interweniować w sprawach indywidualnych, a także może występować w kwestiach o ogólnym charakterze. W pierwszym przypadku Rzecznik może działać z własnej inicjatywy, jednak regułą jest działanie na wniosek obywateli lub ich organizacji, na wniosek organów samorządów, również na wniosek Rzecznika Praw Dziecka (art. 9 uRPO).
Wniosek kierowany do ombudsmana jest wolny od opłat, nie wymaga zachowania szczególnej formy wystarczy, że wniosek będzie zawierał dane wnioskodawcy, adres do korespondencji, dokładne wskazanie sedna sprawy oraz podanie argumentów, które wskazywałyby naruszenie wolności Lu b prawa, a także niezbędne dokumenty, które skarżący posiada.
Po zapoznaniu się z wnioskiem, Rzecznik ma kilka ewentualności dotyczących dalszego postępowania. Może podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości lub nie podjąć sprawy, zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy (art. 11 ustawy o RPO).
Jeżeli Rzecznik zdecyduje się podjąć sprawę, zazwyczaj mamy do czynienia z samodzielnym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Rzecznik w myśl art. 12 uRPO, może także zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów nadzoru. Prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, bądź zwrócić się do Sejmu o zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części. W przypadku samodzielnego wyjaśniania sprawy, Rzecznikowi przysługuje szereg kompetencji określonych ustawowo. Uprawnienia te wskazuje art. 13 uRPO, który mówi, iż Rzecznik ma prawo, nawet bez uprzedzenia, zbadać sprawę na miejscu, może także żądać złożenia wyjaśnień, żądać przedstawienia akt sprawy, prowadzonej nie tylko przez organy administracji rządowej i samorządowej, ale także organy organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i społeczno – zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych, posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. Rzecznik może także żądać informacji o stanie prowadzonej sprawy przez sądy, prokuraturę i inne organy ścigania. Przysługuje mu także prawo zlecania sporządzenia ekspertyz i opinii.
Po zapoznaniu się ze sprawą, Rzecznik może, jak wynika z art. 14 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich:
- wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela;
- skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej
- zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa,
- żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu - na prawach przysługujących prokuratorowi,
- żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu,
- zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi,
- wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach,
- wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.
W swoim wystąpieniu Rzecznik formułuje sposób załatwienia sprawy, przy czym może żądać zastosowania sankcji lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Ombudsman winien zostać poinformowany nie później niż w terminie 30 dni o podjętych działaniach przez instytucje, organizacje lub organy, do których owo wystąpienie zostało skierowane.
Dodatkowe kompetencje Rzecznika wymienia art. 16 uRPO, który mówi m.in. o tym, że Rzecznik może również wziąć udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej.
Oprócz wystąpień w sprawach indywidualnych, Rzecznik może również występować w kwestiach o ogólnym charakterze. Dotyczy to przede wszystkim zapewnienia odpowiednim organom przedstawienia wniosków, które zmierzają do zapewnienia skutecznej i aktywnej ochrony praw i wolności obywatela. Choć Rzecznik nie posiada inicjatywy ustawodawczej, to może on wystąpić do właściwych organów z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o wydanie bądź zmianę przepisów, które dotyczą praw i wolności obywateli. Rzecznik występuje także do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami. W przypadku przepisów prawnych, które budzą wątpliwości, bądź też tych, których stosowanie wywołało anomalia w orzecznictwie, Rzecznik Praw Obywatelskich może wystąpić do Sądu Najwyższego z wnioskiem o podjęcie uchwały, która będzie miała na celu wyjaśnienie owych przepisów.
Przy załatwianiu spraw Rzecznika Praw Obywatelskich nie wiążą terminy wynikające z Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Na odmowę podjęcia przez niego czynności, nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Należy jednak pamiętać o tym, że kompetencje Rzecznika są ograniczone. Przede wszystkim ombudsman nie rozpatruje spraw, gdy istnieje brak dowodów na naruszenie praw lub wolności. Rzecznik nie zastępuje organów administracji ani też wymiaru sprawiedliwości, nie ingeruje w ocenę dowodów przez sąd, nie ingeruje więc w niezawisłość sędziowską, nie podejmuje także spraw w stosunku do których nie wypowiedziały się jeszcze odpowiednie instytucje. Rzecznik Praw Obywatelskich nie stosuje również prawa łaski.
Odpowiednikiem polskiego krajowego ombudsmana, jest Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, który ma swoją siedzibę w Strasburgu. Rzecznikiem Praw Obywatelskich Unii Europejskiej, może zostać osoba posiadająca pełnię praw cywilnych i publicznych, oraz będąca obywatelem Unii Europejskiej. Ponadto osoba taka musi gwarantować niezależność oraz posiadać kwalifikacje do zajmowania najwyższych funkcji sądowych lub stanowiska ombudsmana w państwie członkowskim, którego jest obywatelem. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest całkowicie niezależny i bezstronny. Rzecznika wybiera Parlament Europejski. Pierwszym rzecznikiem był w latach 1995-2003 Jacob Soederman, a od 1 kwietnia 2003 roku, funkcję tę sprawuje Nikiforos Diamandouros.
Bada on skargi złożone na niewłaściwe administrowanie w instytucjach i organach Unii Europejskiej. Najczęstsze skargi, które wpływają do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą przede wszystkim opieszałości administracji a także odmowy dostępu do informacji. Procedura rozpatrywania skarg składa się z dwóch etapów. W etapie pierwszym, Rzecznik bada formalne przesłanki dopuszczalności skargi, w drugim natomiast rozpatruje skargę merytorycznie. Jeżeli Europejski Rzecznik nie będzie w stanie zbadać skargi, może skierować skarżącego do krajowego lub regionalnego Rzecznika Praw Obywatelskich.
Rzecznik sprawuje kontrole nad działalnością wszystkich organów władzy publicznej, pod kątem naruszenia prawa. Przedmiotem jego zainteresowania może być również sfera, w której prawo nie zostało naruszone, ale w ramach tego prawa doszło do niesprawiedliwości i krzywdy. W zakresie tym, ombudsman bada zgodność stanu faktycznego ze stanem wzorcowym i razie zaistniałej konieczności inicjuje wszczęcie postępowania przed właściwym organem, które prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Organem pomocniczym jest Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich działające na podstawie statutu, który nadaje Marszałek Sejmu.
Pierwszą Rzeczniką Praw Obywatelskich w Polsce była Ewa Łętowska, która sprawowała ten urząd od 19 listopada 1987 roku do 12 lutego 1992 roku. Obecnym Rzecznikiem jest Janusz Kochanowski, którego kadencja rozpoczęła się 15 lutego 2006 roku, upłynie w lutym 2011 roku.
Warto tutaj przytoczyć słowa obecnego Rzecznika Praw Obywatelskich, wygłoszone po złożeniu ślubowania na posiedzeniu Sejmu 15 lutego 2006 roku, które dokładnie obrazują sens istnienia instytucji ombudsmana: „Nie ma praw i wolności bez sprawnie funkcjonujących instytucji państwa prawnego - tak jak nie ma silnego państwa, bez wolnych obywateli. Nie ma wolnych obywateli bez społeczeństwa obywatelskiego, które promuje cnoty obywatelskie i poczucie odpowiedzialności za dobro wspólne. Tego rodzaju państwo jest warunkiem rozwoju jednostki, jest niezbędnym komponentem siły narodu i konkurencyjności kraju na arenie międzynarodowej."





Bibliografia:

1. Leszek Garlicki ”Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu” Wydawnictwo Liber, Warszawa 2005
2. Mariusz Jabłoński, Sylwia Jarosz – Żukowska „Prawa człowieka i systemy ich ochrony. Zarys wykładu”. Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2004
3. Wiesław Skrzydło „Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku”. Zakamycze, Kraków 2004
4. Jerzy Świątkiewicz „Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym”. Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2001 rok
5. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku
6. Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich z dnia 15 lipca 1987 roku
7. Strona internetowa: www.brpo.gov.pl