Rola Ministra Finansów w projektowaniu i uchwalaniu budżetu

Procedura budżetowa obejmuje:
· opracowanie projektu budżetu (planowanie budżetowe),
· uchwalanie budżetu,
· wykonywanie budżetu,
· rachunkowość, sprawozdawczość i kontrolę budżetu.

Planowanie (projektowanie) budżetowe jest procesem złożonym i ciągłym, wymagającym podejmowania różnorodnych czynności przez wiele podmiotów, wielostronnych, powtarzanych uzgodnień dotyczących z jednej strony makroekonomicznych wielkości, z drugiej – proporcji podziału wydatków między dysponentów części budżetowych. Proces tych wieloetapowych uzgodnień planistycznych nazwany został obrazowo w literaturze procedurą czółenka.
W procesie planowanie szczególną, wiodącą i koordynującą rolę odgrywa Minister Finansów. Od strony formalnej inicjuje on prace budżetowe poprzez opublikowanie rozporządzenia, popularnie zwanego notą budżetową. Określa ono zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu budżetu państwa dla dysponentów części budżetowych, w tym planów rzeczowych zadań finansowanych ze środków budżetowych, projekty planów i wydatków części budżetowych oraz wzory formularzy.
Proces planowania rozpoczyna opracowanie przez Ministra Finansów wstępnej prognozy makroproporcji budżetowych oraz założeń do projektów resortowych i innych części. Uczestniczą w tym etapie także organy państwowe odpowiadające za kluczowe problemy polityki społeczno-gospodarczej, a zwłaszcza Narodowy Bank Polski, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Główny Urząd Statystyczny, kierownicy resortów gospodarczych.
Punktem wyjścia, podstawa konstrukcji budżetu jest prawidłowe zaplanowanie dochodów budżetowych oparte na:
· prognozach makroekonomicznych,
· przewidywanych wykonaniu dochodów w roku bieżącym,
· założeniach dotyczących zmian systemowych, w tym elementów konstrukcyjnych danin publicznych projektowanych w przyszłych regulacjach prawnych, zwłaszcza stawek, ulg i zwolnień podatkowych itp.
Choć do niedawna nie wymagała tego ustawa, założenia projektu budżetu państwa na rok następny były przedstawione przez Ministra Finansów Radzie Ministrów i dyskutowane wstępnie na jej forum w połowie roku poprzedzającego rok budżetowy. Zwyczaj ten sankcjonuje obecnie ustawa o finansach publicznych. Nie wskazuje ona jednak terminów ich prezentacji ani formy prawnej akceptacji założeń przez Radę Ministrów. Propozycje założeń do projektów budżetów przedstawiają: założenia makroekonomiczne, prognozy dochodów budżetu państwa i sektora finansów publicznych w latach następnych, deficyt finansów publicznych oraz pułap wydatków budżetu państwa.
Wraz z założeniami Minister Finansów przedstawia wykaz jednostek sektora finansów publicznych, w tym tzw. gospodarki pozabudżetowej, których plany finansowe obejmować będzie ustawa budżetowa.
Dysponenci części budżetowych opracowują następnie plany rzeczowe zadań realizowanych ze środków budżetowych oraz w ramach limitów wydatków samodzielnie ustalają swoje proporcje działowe, przekazując je Ministrowi Finansów. Na tej podstawie Minister Finansów opracowuje projekt budżetu państwa, który przedkłada Radzie Ministrów. Uwzględnia on równocześnie propozycje tzw. jednostek pozarządowych, które samodzielnie przygotowują swe części budżetowe, zwykle proponując wysoki poziom swoich wydatków, bez możliwości ich weryfikacji przez Ministra Finansów lub Radę Ministrów i włącza je niejako automatycznie do przygotowanego projektu. Bierze pod uwagę również wyniki konsultacji dotyczące wysokości przeciętnego wynagrodzenia i międzydziałowych proporcji wynagrodzeń sfery budżetowej, które odbywają się w ramach Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Jeżeli nie ma porozumienia w tym względzie, w ostatecznej wersji projektu budżetu państwa ujmuje się rządową propozycję podwyżek wynagrodzeń dla pracowników sfery budżetowej.
W przypadku wystąpienia spraw spornych między Ministrem Finansów a dysponentami części budżetowych dołączany jest także protokół tych rozbieżności. Po dyskusjach, tzw. rokowaniach budżetowych, na forum Rady Ministrów projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem zostaje zatwierdzony w formie uchwały.
Tryb prac Sejmu i Senatu nad projektem ustawy budżetowej jest podobny do procesu uchwalania innych ustaw, z pewnymi odrębnościami. W trakcie pierwszego czytania Minister Finansów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej, wygłaszając tzw. exposè budżetowe na temat ogólnych kierunków i proporcji budżetowych. Równocześnie przedkładane są do wiadomości Sejmu założenia polityki pieniężnej, które uchwala i przedstawia Rada Polityki Pieniężnej NBP. Po dyskusji na forum plenarnym projekt ustawy budżetowej kierowany jest do rozpatrzenia przez komisje sejmowe, wśród których wiodącą rolę odgrywa właściwa dla problematyki budżetowej Komisja Finansów Publicznych i Polityki Gospodarczej. Poszczególne komisje rozpatrują odpowiednie części projektu ustawy, które kierują wraz ze swymi propozycjami do Komisji Finansów Publicznych. Możliwość zgłaszania poprawek jest ograniczona przez Konstytucję – zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powiększyć planowanego w ustawie deficytu budżetowego. Po analizie i dyskusjach na wielu swych posiedzeniach Komisja przedkłada Izbie sprawozdanie o projekcie ustawy budżetowej do drugiego czytania. Wyznaczony przez Komisje sprawozdawca, zwykle przewodniczący Komisji, na posiedzeniu plenarnym przedstawia jej ustalenia i prezentuje zgłoszone w trakcie prac komisji odrębne poselskie tzw. wnioski mniejszości. Dyskusje zamykają wystąpienia przedstawiciela rządu – Ministra Finansów.