Geneza Konstytucji RP- unormowania prawne i praktyka ustrojowa

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stoi na czele aktów prawnych w Polsce. Zasada ta wiąże się z koniecznością zgodności wszystkich pozostałych aktów prawnych z ustawą zasadniczą. Oznacza to, że Konstytucja determinuje charakter systemu prawnego całego państwa i stąd wynika jej szczególna rola i znaczenie dla porządku prawnego. Zasadnicze zmiany polityczne w Polsce zapoczątkowane w latach osiemdziesiątych XX wieku rozpoczęły wieloletni proces mający na celu uchwalenie nowej, demokratycznej konstytucji. Zwieńczeniem tego procesu było uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 roku i jej zatwierdzenie 25 maja tego roku przez naród w referendum ogólnonarodowym. Jednakże przez kilkuletni okres, tj. od końca lat osiemdziesiątych do 1997 roku nie udało się uchwalić jednolitej konstytucji. Doprowadziło to do sytuacji w której Polska, jedynie poza Węgrami i Albanią, z krajów postsocjalistycznych pozostały bez konstytucji na początku 1997 roku. Jednakże do czasu uchwalenia całościowej Konstytucji oczywistym stała się zmiana ustroju prawnego i politycznego sprzed 1989 roku. Służyły temu jakże istotne nowelizacje Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 przeprowadzone w 1989 roku z najważniejszą zmianą z grudnia tego roku. Dopiero ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym zwana Małą Konstytucją uchylila Konstytucje PRL choć w praktyce znaczną część jej postanowień utrzymano w mocy. W związku z istnieniem uregulowań prawnych pochodzących z dwóch fundamentalnych aktów prawnych dochodziło do wielu sprzeczności i niejasności, które mogły być rozwiązane przez uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedmiotem pracy jest ukazanie trybu przygotowania i uchwalenia Konstytucji na drodze unormowań prawnych i praktyki ustrojowej. Do regulacji prawnych służących osiągnięciu wyznaczonego celu można zaliczyć Ustawę Konstytucyjną z dnia 23 kwietnia
1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP, jej nowelizację z dnia 22 kwietnia 1994 r. oraz regulamin Komisji Konstytucyjnej a także regulamin Zgromadzenia Narodowego dla uchwalenia Konstytucji RP.
Na przełomie 1989 i 1990 roku doszło do pierwszych prac mających na celu przygotowanie całościowej Konstytucji. Prace te rozpoczęły Komisja Konstytucyjna Sejmu X kadencji i Komisja Konstytucyjna Senatu I kadencji. Przygotowane przez komisje projekty różniły się od siebie w znaczących kwestiach ustrojowych, co stanowiło istotne utrudnienie dla osiągnięcia kompromisu politycznego do uchwalenia konstytucji. W praktyce żaden z wymienionych projektów nie stał się podstawą przesądzających głosowań w izbach, choć miały one znaczenie dla dalszych prac konstytucyjnych w następnych latach. W 1992 roku, wybrani w pełni demokratycznych wyborach z 1991 roku, parlamentarzyści mając na uwadze niepowodzenia komisji z lat wcześniejszych i układ sił politycznych w izbach uchwalili ustawę normującą konstytucyjną procedurę legislacyjną. Ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej była efektem kompromisu sił politycznych i stanowiła podstawę dla dalszych prac legislacyjnych.
Art. 1 ustawy konstytucyjnej stanowił, że Konstytucję RP uchwala Zgromadzenie Narodowe czyli połączone izby Sejmu i Senatu, poczym następuje poddanie Konstytucji pod ogólnonarodowe referendum. Ustawa w art. 4 powołuje Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego złożoną z 46 posłów wybranych przez Sejm i 10 senatorów wybranych przez Senat. Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego wybiera sama Komisja z założeniem, że jeden z nich musi być posłem a drugi senatorem. Posiedzenia Komisji musiały odbywać się przy obecności conajmniej 1/3 liczby jej członków a uchwały podejmowano większością głosów w obecności conajmniej połowy jej członków. Dodatkowo w posiedzeniach Komisji uczestniczyli z prawem przekładania wniosków przedstawiciele Prezydenta, Rady Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Ustawa określała krąg podmiotów mających prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie projektu konstytucji. Do tych podmiotów zaliczono Komisję Konstytucyjną, grupę 56 członków Zgromadzenia Narodowego, Prezydenta RP oraz inny podmiot powołany na podstawie nowelizacji tejże ustawy o czym mowa poniżej. Wymienione podmioty mogły złożyć projekt konstytucji w terminie 6 miesięcy od dnia ukonstytuowania się Komisji Konstytucyjnej. Wyjątkiem była sama Komisja, która miała prawo przedstawienia projektu Zgromadzeniu Narodowemu w dowolnym czasie. Prace nad złożonymi projektami obejmowały maksymalnie trzy czytania choć konstytucja mogła zostać przyjęta bez przeprowadzania trzeciego. Przy przeprowadzeniu debaty w pierwszym czytaniu Zgromadzenia Narodowe decydowało o odrzuceniu bądź przekazaniu projektu do Komisji Konstytucyjnej. Sama Komisja na podstawie przyjętych projektów miała przygotować jednolity projekt zawarty w sprawozdaniu z przeprowadzonych prac. Istotne jest to, że dla ostatecznego przyjęcia tego sprawozdania przez Komisję wymagano większości 2/3 głosów. W drugim czytaniu Zgromadzenie decydowało o dalszych losach przedstawionego projektu jednolitego. Projekt mógł zostać odrzucony, skierowany ponownie do Komisji Konstytucyjnej, przyjęty bez poprawek bądź przyjęty z jednoczesną propozycją wprowadzenia poprawek. W ostatnim z przypadków projekt podlegał ponownemu głosowaniu w Zgromadzeniu Narodowym a dla jego przyjęcia wymagano większości conajmniej 2/3 głosów jego członków. Następnie uchwaloną konstytucję Marszałek Sejmu przekazywał na ręce Prezydenta i podawał ją do wiadomości publicznej. W razie gdy Prezydent zgłosił do Konstytucji poprawki w przeciągu 60 dni dochodziło do trzeciego czytania w Zgromadzeniu Narodowym. Art. 18 regulaminu Zgromadzenia Narodowego stanowił, że nad propozycjami Prezydenta głosowano oddzielnie a ich przyjęcie następowało bezwzględną większością głosów. Art. 8, ust. 3 ustawy konstytucyjnej stanowił, że uchwalenie Konstytucji w trzecim czytaniu następuje większością 2/3 głosów przy obecności conajmniej połowy członków Zgromadzenia Narodowego.
W momencie gdy przyjęto Konstytucję przez Zgromadzenie Narodowe Prezydent w ciągu 14 dni od daty jej uchwalenie zarządzał ogólnonarodowe referendum konstytucyjne, które musiało się odbyć w dniu wolnym od pracy przypadającym w czasie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia jego zarządzenia. Konstytucja była przyjęta jeżeli uzyskano poparcie więcej niż połowy obywateli biorących udział w głosowaniu. Spełnienie określonej frekwencji nie było wymagane dla ważności referendum choć warto wspomnieć, że chociażby projekt ustawy KPN o zmianie ustawy konstytucyjnej przewidywał wprowadzenie minimalnych progów w tym zakresie.
Analizując wpływ Ustawy Konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP na praktykę ustrojową można stwierdzić, że regulacje przyjęte w ustawie nie sprzyjały dynamicznym pracom nad Konstytucją. Mianowicie, pierwszym czynnikiem była rozwlekłość wyznaczonych terminów upływających między kolejnymi etapami postępowania legislacyjnego. Ponadto dla przyjęcia projektu zarówno w Zgromadzeniu Narodowym jak i Komisji Konstytucyjnej wymagano większości 2/3 głosów co stwarzało konieczność powstania szerokiej koalicji konstytucyjnej dla uchwalenia ustawy zasadniczej.
Dnia 22 kwietnia 1994 r. Sejm uchwalił nowelizację Ustawy o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP. Ustawa w art. 2a dopuściła do kręgu podmiotów z prawem inicjatywy ustawodawczej w zakresie projektu konstytucji także grupę obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu w liczbie conajmniej 500 000. Ponadto przewidziano w ustawie przeprowadzenie fakultatywnego referendum przedkonstytucyjnego a także w art. 12a postanowiono, że wszystkie projekty wniesione poprawnie, bez względu na to, w której kadencji Sejmu i Senatu podlegają rozpatrzeniu przez Komisję Konstytucyjną.
Swoje znaczenie dla trybu przygotowania i uchwalenia Konstytucji miała również uchwała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z dnia 18 stycznia 1994 r stanowiąca regulamin tej Komisji. Uchwała w art. 4 ustanawia 6 stałych podkomisji, stanowi także, że w razie potrzeby możliwe jest utworzenie innych podkomisji lub zespołów roboczych. Ponadto na podstawie art. 14 regulaminu Komisja jak i jej podkomisje mogą powołać zespół stałych eskpertów.
Oprócz regulaminu Komisji Konstytucyjnej warto wspomnieć o regulaminie Zgromadzenia Narodowego zawartym w uchwale Zgromadzenia Narodowego z dnia 22 września 1994 r. Regulamin stanowił w art. 6, że przedmiotem pierwszego czytania są wszystkie prawidłowo wniesione projekty, natomiast drugie czytanie na podstawie art. 19g obejmuje przedstawienie Zgromadzeniu sprawozdania Komisji Konstytucyjnej, przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek i wreszcie głosowanie.
Rezultatem praktyki ustrojowej wywiązanej z wyżej wymienionych aktów było wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 17 października 1997 r. W związku z tym, tego dnia utraciły moc obowiązującą niektóre przepisy Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., Mała Konstytucja, a także Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Po wejściu w życie Ustawy Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. w październiku tego roku Sejm i Senat wybrał swoich członków do składu Komisji Konstytucyjnej powołanej na podstawie tejże ustawy. Dnia 30 października odbyło się inauguracyjne posiedzenie Komisji na której wybrano jej przewodniczącego. W związku z ukonstytuowaniem się Komisji Konstytucyjnej w marcu i w kwietniu 1993 r. zgłoszono następujące projekty konstytucji: projekt Senatu I kadencji; projekt SLD; projekt UD; wspólny projekt PSL i UP; prezydencki projekt Lecha Wałęsy; projekt KPN; projekt PC wycofany uchwałą III Kongresu z dnia 15 maja 1994 r. (mimo uchybień proceduralnych dotyczących wycofania projektu Komisja przychyliła się do woli partii). Po nowelizacji Ustawy Konstytucyjnej dokonanej w dniu 22 kwietnia 1994 r. opisanej powyżej do Komisji Konstytucyjnej napłynął także projekt obywatelski firmowany przez NSZZ "Solidarność". Dnia 10 lipca 1993 r. miało dojść do debaty konstytucyjnej w Sejmie jednakże wcześniej, 31 maja tego roku, Prezydent dokonał rozwiązania Sejmu.
Po nowych wyborach z 19 września 1993 r. Sejm i Senat ponownie wybrały swych członków do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Na pierwszym posiedzeniu 9 listopada tego roku wybrano przewodniczącego Komisji, którym został poseł Aleksander Kwaśniewski oraz wiceprzewodniczącego- senatora Stefana Pastuszkę. W późniejszych latach przewodniczącymi Komisji zostawali kolejno Włodzimierz Cimoszewicz i Marek Mazurkiewicz, obaj jako posłowie. Pierwsze czytanie zgłoszonych projektów konsytucji odbyło się w dniach 21-23 września 1994 r. Wówczas wszystkie siedem projektów (na miejsce wycofanego projektu PC wszedł wspomniany projekt obywateski) skierowano do Komisji Konstytucyjnej celem dalszego rozpatrzenia. Następnie 6 stałych podkomisji intensywnie przygotowywało poszczególne części projektu. Z założeniem, że nazwie podkomisji odpowiada zakres jej pracy wyróżniono podkomisje: praw i obowiązków obywateli; zagadnień systemu źródeł prawa; redakcyjną, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających konstytucję; podstaw ustroju politycznego i społeczno- gospodarczego; organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego, instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwości. Pod koniec grudnia 1994 r. eksperci Komisji zestawili rezultaty prac podkomisji tworząc w ten sposób pierwszą, całościową wersję projektu konstytucji. W późniejszym czasie tj. na początku stycznia 1995 r. podkomisja redakcyjna zajęła się projektem w efekcie czego powstała jego zmodyfikowana wersja poddana następnie pod głosowanie Komisji Konstytucyjnej. W wyniku tych głosowań roztrzygnięto istotne zagadnienia ustrojowe co doprowadziło powstania kolejnej wersji projektu z dnia 26 stycznia 1995 r. Komisja Konstytucyjna pracując nad ostatnim projektem poddawała każdy jego artykuł konstruktywnej debacie z prawem składania wniosków odnośnie treści artykułu. Na skutek głosowań nad wnioskami krystalizowała się treść poszczególnych artykułów konstytucji. Po półtorarocznych obradach Komisji Konstytucyjnej w dniu 19 czerwca 1996 r. przekazała ona jednolity tekst roboczy do podkomisji redakcyjnej, która miała za zadanie przygotować sprawozdanie Komisji obejmujące projekt konstytucji. W związku z tym projekt stał się przedmiotem prac legislacyjnych i redakcyjnych w zespole ekspertów i podkomisji redakcyjnej w lipcu i sierpniu 1996 r.
Dnia 16 stycznia 1997 r. uchwalono sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej zawierające projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w formie tekstu jednolitego wraz z wnioskami mniejszości, które przekazano przewodniczącemu Zgromadzenia Narodowego. W okresie od 24 do 28 lutego 1997 r. trwało kolejne posiedzenie Zgromadzenia Narodowego na którym odbyło się drugie czytanie projektu konstytucji. W trakcie posiedzenia i przeprowadzanych debat zgłoszono około 500 poprawek co było przyczyną odesłania projektu do Komisji Konstytucyjnej celem sporządzenia dodatkowego sprawozdania. Komisja obradując w dniach od 7 do 14 marca 1997 r. rozpatrzyła poprawki i zarekomendowała przyjęcie ponad 100 z nich. Następnie w dniach od 21 do 22 marca odbyła się druga część trzeciego posiedzenia Zgromadzenia Narodowego gdzie przyjęto 100 poprawek i 2 wnioski mniejszości co oznaczało wprowadzenie poprawek do 68 artykułów projektu. Rozpatrzenie wniosków i poprawek doprowadziło 22 marca do głosowania nad projektem. Za przyjęciem nowej ustawy zasadniczej głosowało 461 członków Zgromadzenia, 31 było przeciwnych a 5 z nich wstrzymało się od głosu. Pomyślne głosowanie oznaczało, że Zgromadzenie Narodowe uchwaliło Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.
Po uchwaleniu Konstytucji Przewodniczący Zgromadzenia Narodowego przekazał ją Prezydentowi RP Aleksandrowi Kwaśniewskiemu i podał ją do publicznej wiadomości. Dnia 24 marca 1997 r. Prezydent, po wcześniejszych konsultacjach z przedstawicielami klubów parlamentarnych oraz zespołem ekspertów, skierował do Zgromadzenia Narodowego propozycje 41 poprawek. Komisja Konstytucyjna celem rozpatrzenia prezydenckich propozycji zebrała się na ostatnie już posiedzenie dnia 26 marca 1997 r. Po tym jak Komisja przychyliła się do postulatów Prezydenta dnia 2 kwietnia 1997 r. zwołano czwarte posiedzenie Zgromadzenia Narodowego na którym przyjęto 31 a odrzucono 8 propozycji Prezydenta. Następnie doszło do kulminacyjnego momentu dotyczącego przyjęcia Konstytucji- głosowania w trzecim czytaniu. Za przyjęciem Konstytucji głosowało 451 członków Zgromadzenia Narodowego, 40 było przeciwnych a 6 wstrzymało się od głosu. Tak więc Zgromadzenie Narodowe przyjęło Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.
Prezydent Aleksander Kwaśniewski dnia 2 kwietnia 1997 r. podpisał zarządzenie o przeprowadzeniu referendum konstytucyjnego na dzień 25 maja tego roku. Naród przyjął nową Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej przy poparciu wynoszącym 53,45% i frekwencji 42,86% uprawnionych do głosowania. W związku z tym Prezydent podpisał tekst Konstytucji 16 lipca 1997 r. i zarządził jej publikację w Dzienniku Ustaw. Jak już wspomniano, Konstytucja weszła w życie z dniem 17 października 1997 r.
Przedstawiony tryb przygotowania i uchwalenia Konstytucji przebiegał od 1989 do
1997 r. Efektem przyjętych unormowań prawnych dotyczących tego trybu oraz samej praktyki prawnej było uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej przyjęcie przez naród w ogólnonarodowym referendum. Bardzo istotny jest również fakt, że Konstytucja jest aktem powstałym na drodze kompromisu zarówno politycznego jak i społecznego, aktem którego uchwalenie poprzedził szereg debat, dyskusji i ustaleń. Cały tryb przygotowawczy miał na celu maksymalne dostosowanie Konstytucji do oczekiwań społeczeństwa doświadczonego rządami niedemokratycznymi. Dlatego niezbędnym stało się przejrzyste wyznaczenie granic kompetencji władz państwowych, określenie podstawowych praw i wolności społecznych oraz ukazanie sposobów pozwalających na ochronę tych praw. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pozwala na kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego i zabezpiecza je przed politycznym uciskiem doświadczanym przez społeczeństwo polskie na długo przed jej uchwaleniem.