Naczelne i centralne organy admninistracji.

Klasyfikacja organów administracji państwowej musi być oparta na postanowieniach obowiązującego prawa. Również przydawanie nazw poszczególnym grupom organów powinno mieć swoje źródło w regulacji normatywnej. Do podstawowych kryteriów klasyfikacji zaliczyć należy: 1) sposób powoływania, 2) miejsce w strukturze organizacyjnej adm. państwowej i 3) terytorialny zasięg działania. Dla oznaczenia naczelnych organów administracji państwowej wystarczy samodzielne zastosowanie każdego z dwóch pierwszych kryteriów, dla potrzeb zaś szerszej klasyfikacji, obejmującej organy centralne o pozostałe, kryterium trzeciego w połączeniu z pierwszym lub drugim.
Naczelne organy administracji państwowej nie są tak nazywane w Konstytucji z 1997 roku, ale są tak nazywane w całym prawodawstwie, również podjętym ostatnio, a zwłaszcza w drugiej połowie 1996 r. W tych okolicznościach zadaniem nauki jest i wyróżnienie pojęciowe i znalezienie cech wspólnych organów naczelnych. Cechy wspólne stają się kryteriami klasyfikacji dopiero w sytuacji gdy charakter organu nie wynika jasno z prawa. W rezultacie cechy wspólne jako kryteria wyodrębnienia mogą być użyte dziś nie tylko w klasyfikacji organów na poziomie niższym niż naczelny.
Na gruncie obowiązującego prawa uzyskujemy cztery określenia naczelnych organów, z których każde brane oddzielnie jest równie poprawne, chociaż innym służy celom:
a. Naczelne organy administracji rządowej to te spośród organów administracji publicznej, które są powoływane przez Prezydenta bezpośrednio, czy też po uprzednim wyborze przez sejm.
b. Naczelnymi organami administracji państwowej są organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej.
c. Naczelnymi organami administracji państwowej są organy powoływane przez prezydenta czy Sejm, i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa.
d. Naczelnymi organami adm. państwowej SA organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa.
Określenia zawarte w punktach 1 i 2 dają możliwość klasyfikacji organów na naczelne i pozostałe, określenia zaś 3 i 4 pozwalają także, na wyróżnienie centralnych organów administracji państwowej oraz organów adm. rządowej w terenie, ewentualnie także organów adm. publicznej w terenie.
Wyżej wymieniona klasyfikacja nie obejmuje statusu prezydenta, co wydaje się być zgodne z tą myślą konstytucyjna, która czyni z prezydenta organ o podstawowym znaczeniu dla państwa, a nie tylko dla administracji.

2. Prezydent jako naczelny organ administracji państwowej

Miejsce prezydenta w strukturze państwa zostało rozstrzygnięte przez Konstytucje, która w art. 10 wydziela władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą i władzę sądowniczą zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej. Tak więc w zakresie uregulowań konstytucyjnych administracyjnoprawne funkcje Prezydenta nie muszą być uzasadnione jakąkolwiek dodatkową argumentacją. Poszczególne argumentacje popierane określoną większością parlamentarną decydują o zasięgu i treści kompetencji Prezydenta, które zresztą wydają się być niewystarczająco szerokie, zważywszy iż Prezydent pochodzi z woli narodu, a posłowie i senatorowie tylko z woli grup obywateli. W konstytucji Prezydent nazywany jest prawdopodobnie centralnym konstytucyjnym organem państwa.



Kompetencje Prezydenta nie są zbudowane na zasadzie paralelności wobec kompetencji Rady Ministrów, choć niektóre dziedziny spraw są tożsame.
I. W sferze stosunków zagranicznych Prezydent ma pozycję zwierzchnią w zakresie najwyższego przedstawicielstwa RP ( jednak ogólne kierownictwo utracił w 1997 r. ); a niekiedy wyłączną np. do ratyfikacji umów międzynarod.
II. W sferze prawodawstwa nadzwyczajnego Prezydent może wprowadzać stan wojenny i stan wyjątkowy.
III. W sferze prawodawstwa zwykłego kompetencje Prezydenta są słabe; zapewniona Konstytucją możliwość wydawania rozporządzeń jest kompetencją pozorną, ponieważ jej realizacja uzależniona jest od woli Sejmu formułującego odpowiednie szczegółowe upoważnienie. Natomiast zarządzeniami Prezydenta nie można regulować praw i obowiązków obywatelskich a także wszystkich innych podmiotów znajdujących się poza strukturami administracyjnymi oraz tych podmiotów w strukturach administracyjnych, które zgodności aktów normatywnych z ustawami i konstytucją są ograniczone, kompetencja Prezydenta do występowania z podobnymi wnioskami nie obejmuje bowiem rozporządzeń niemniej Konstytucja wprowadza możliwość za wnioskowania kontroli uprzedniej w zakresie zgodności z Konstytucją umowy międzynarodowej (jeszcze przed jej ratyfikacją )
IV. W sferze obsadzania stanowisk Prezydent ma dosyć szerokie uprawnienia. W tym zakresie nie ma jednak możliwości występowania z wnioskami o odwołanie Rady Ministrów (choć w dwóch zespołach okoliczności sam ją może powołać), czy innych organów naczelnych. Brak podobnej kompetencji może być widziany jako słabe zabezpieczenie funkcji i zadań Prezydenta.
V. W sferze uprawnień o charakterze organizacyjnym i decyzyjnym Prezydent na przykład może zwoływać i przewodniczyć Radzie Ministrów, wydawać decyzje w zakresie nadawania i zwalniania z obywatelstwa, nadawania orderów o odznaczeń, stosowania prawa łaski( stosowanie prawa łaski nie jest z obszaru władzy sądowniczej wymiaru sprawiedliwości.

3. Rada Ministrów

W skład Rady Ministrów wchodzą: Prezes Rady Ministrów jako przewodniczący, wiceprezesi Rady Ministrów, ministrowie, przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Wobec zniesienia komisji i komitetów w aktualnym składzie Rady Ministrów znajdują się tylko dwa organy takiej kategorii, to jest Przewodniczący powołanego z dnia 12.02.1991 r. komitetu Badań Naukowych, jako naczelnego organu administracji państwowej oraz Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych ma raczej charakter normalnego ministerstwa.
Pozycja ministrów jako naczelnych organów administracji rządowej bywa niejednolita, mimo że konstytucje nie dawały tej niejednolitości jakichkolwiek podstaw, a aktualna Konstytucja ustala nawet, że minister kieruje określonym działem administracji rządowej. Tymczasem praktyka sejmowa ostatnich czasów bardzo się rozbudowała. W wyniku tej praktyki wykształciło się pięć kategorii ministrów, z których w praktyce korzystano stosownie do potrzeb rządu, a prawdopodobnie także polityką personalną:
 Ministrów, o których mowa w konstytucjach, to jest ministrów kierujących określonymi działami administracji państwowej;
 Ministrów w składzie Rady Ministrów;
 Ministrów członków Rady ministrów
 Ministrów- kierowników urzędów centralnych
Żaden z ministrów w określonych powyżej pkt. Nie sprawował swoich funkcji w ramach powołanego w drodze ustawy urzędu ministra. Zresztą obydwa ostatnie uregulowania konstytucyjne zgubiły regulację, w myśl której urząd ministra tworzy się w drodze ustawy. Ministrowie ci, jako naczelne organy administracji rządowej, działali więc w sytuacji braku urzędów ministrów, a co za tym idzie- braku sformułowanych dla nich w porządku prawnym kompetencji. Aktualnie brak jest ustrojowych i konstytucyjnych podstaw dla aż takiej różnorodności ministrów. Nowe uregulowania w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów poszło w innym kierunku; z jednej strony minister może pełnić inne funkcje, z drugiej strony inny podmiot może pełnić funkcje ministra.
Kompetencje Rady Ministrów określone SA w Konstytucji i w opisanej przed chwilą ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. oraz w poszczególnych aktach normatywnych.
Kompetencje rządu formułowane przez Konstytucje zgodnie z którą Rada Ministrów w szczególności:
• Zapewnia wykonanie ustaw
• Wydaje rozporządzenia
• Koordynuje i kontroluje pracę organów administracji rządowej
• Chroni interesy Skarbu Państwa
• Uchwala projekt budżetu państwa
• Kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu państwa oraz porządek publiczny
• Zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa
• Sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi
• Zawiera i wypowiada inne umowy międzynarodowe
• Sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej
• Określa organizację i tryb swojej pracy

Nowym rozwiązaniem konstytucyjnym jest przyznanie Radzie Ministrów domniemania kompetencji polegającego na upoważnieniu jej do rozstrzygania wszystkich spraw z zakresu polityki państwa, nie zastrzeżonych dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.
Niemniej podstawową i po raz pierwszy obowiązującą regulacją systemową jest cytowana już ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. Ustawa ta normuje sytuację Rady Ministrów w miarę kompletnie i kompleksowo w obrębie trzech funkcji obejmujących:
• Organizowanie
• Działania merytoryczne
• Decydowanie
Rada Ministrów działa w myśl ustanowionego przez siebie regulaminu. Decyduje o drodze uzgodnienia, a subsydiarnie w drodze głosowania większością głosów. Posiedzenia Rady obsługiwane są przez sekretarza.
Organy wewnętrzne i pomocnicze Rady Ministrów:
• Stałe komitety rady ministrów jako organy pomocnicze i opiniodawcze: Ekonomiczny, Rozwoju regionalnego, Społeczno polityczny, Spraw obronnych
Również Prezes Rady ministrów może z inicjatywy własnej lub z inicjatywy Rady Ministrów tworzyć:
• Komitety do rozpatrywania określonej sprawy
• Rady i zespoły, jako organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze
• Komisje wspólne
4. Prezes Rady Ministrów

Konstytucyjna regulacja pozycji i kompetencji Prezesa Rady Ministrów jest w miarę pełna, choć dotyczy to raczej pozycji niż kompetencji. Zgodnie z art. 148 Prezes kieruje pracami Rady Ministrów, reprezentuję Radę Ministrów, koordynuje i kontroluje pracę członków rządu, jest zwierzchnikiem służbowym wszystkich pracowników administracji rządowej oraz wydaje rozporządzenia na podstawie udzielonych szczegółowych upoważnień w ustawach, zapewnia wykonanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania, sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach. Uzupełnienie tej regulacji ma miejsce w licznych ustawach szczególnych oraz innych aktach normatywnych.
Kompetencje Prezesa Rady Ministrów mieszczą się w pięciu zasadniczych grupach:
• Kompetencje z zakresu zwierzchności osobowej: Prezes Rady Ministrów między innymi wnioskuje powołanie i odwołanie członków Rady Ministrów, powołuje sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, centralne organy administracji państwowej, wojewodów, także członków niektórych organów doradczych
• Kompetencji z zakresu zwierzchności służbowej: m.in. ustala zakres działania wicepremierów, kieruje organizuje pracę Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje prace ministrów, organizuje i kieruje pracą komitetów doradczych, których jest przewodniczącym, a także może przewodniczyć nawet temu komitetowi, którego nie jest członkiem, udziela upoważnienia do reprezentowania Rządu w Sejmie sekretarzowi i podsekretarzowi stanu, nadzoruje terenowe organy rządowej administracji ogólnej. Realizuje te zwierzchność przez wydawanie zarządzeń wewnętrznych, wytycznych, poleceń służbowych, nadawanie statutów, podejmowanie innych czynności o charakterze wewnętrznym.
• Kompetencje z zakresu nadzoru nad podmiotami niepodporządkowanymi ( samodzielnymi, zdecentralizowanymi) podejmuje czynności nadzorcze przewidziane ustawami ( np. może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny).
• Kompetencje normotwórcze, tu Prezes Rady Ministrów wydaje rozporządzenia (w stanie wojennym zarządzenia porządkowe), a także nie stanowiące powszechnych norm prawa zarządzania.
• Kompetencje organizacyjno-porządkowe, tu Prezes Rady Ministrów może np. tworzyć rady i zespoły jako organy pomocnicze lub opiniodawczo-doradcze.

5.Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

Kancelaria Prezesa rady Ministrów zapewnia obsługę:

• Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów
• Wiceprezesów Rady Ministrów
• Stałych komitetów RM
• Kolegium do spraw Służb Specjalnych
• Pełnomocników Rządu
• Organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych Rady i Prezesa
• Komisji wspólnych
Kancelarią kieruje Szef Kancelarii powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. W Kancelarii funkcjonują sekretarze i podsekretarze stanu powoływani i odwoływani przez Prezesa. Do zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria należy w szczególności:
• Kontrola realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawienie wniosków z przeprowadzonych kontroli i przekładanie propozycji doskonalenia metod kontroli
• Wydawanie Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski”
• Koordynacja realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej
• Obsługa spraw kadrowych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej
• Koordynacja współdziałania Rady Ministrów i Prezesa rady Ministrów z Sejmem RP, Senatem RP, Prezydentem RP, i innymi organami państwowymi
• Obsługa informacyjna oraz prasowa Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz wewnętrznych organów pomocniczych i opiniodawczo-doradczych Rady Ministrów
• Koordynacja działalności kontrolnej Prezesa rady Ministrów wobec organów administracji rządowej
• Wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa
Statut w drodze rozporządzenia nadaje Kancelarii Prezes Rady Ministrów

6.Ministrowie

Aby wzmocnić pozycję premiera wobec ministra sformułowano postanowienia w myśl których minister jest powoływany dla kierowania określonym działem administracji rządowej lub dla wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów.
Przy ministrze może funkcjonować powołany przez Radę ministrów komitet doradczy.
Minister zajmuje jednocześnie dwie pozycje :

• Jest członkiem kolegialnego organu administracji rządowej zwanym Radą Ministrów ( gdzie w sytuacji określonej ustawą konstytucyjna może pełnić funkcję wicepremiera lub premiera)
• Jest organem kierującym określonym działem administracji państwowej zwanym resortem
W zakresie pierwszej pozycji poddany jest kierownictwu, koordynacji i kontroli Prezesa Rady Ministrów. W zakresie drugiej pozycji poddany jest koordynacji, kontroli i zwierzchnictwu służbowemu Prezesa Rady Ministrów. Zakresie drugiej pozycji poddany jest koordynacji, kontroli i zwierzchnictwu służbowemu Prezesa RM.
Urząd ministra tworzony jest drogą ustawy, choć wymóg nie jest dziś sformułowany w unormowaniach konstytucyjnych, zgodnie z którymi jedynie zakres działania ministra kierującego dziełem administracji rządowej określa się ustawą. Konstytucja nie określa ani nazw, ani liczby ministrów.
Minister powoływany jest bądź łącznie z całą Radą Ministrów, bądź osobno. Konstytucja nie reguluje sytuacji pośredniej i nie odpowiada na pytanie: indywidualne powołanie ilu ministrów zmusza do powołania całej Rady Ministrów. Sposoby odwołania ministra reguluje również Konstytucja.
Zadania i kompetencje ministra określone są:
• w akcie o powołaniu urzędu ministra
• w akcie określającym szczegółowy zakres działania ministra
• w innych ustawach i niższych aktach normatywnych
Całość funkcji ministra można w najogólniejszym ujęciu rozdzielić na:
• funkcje prawotwórcze ( gdzie minister wydaje rozporządzenia i zarządzenia)
• funkcje polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych
• funkcje kierowania resortem nie obejmujące działalności prawotwórczej i decyzyjnej
• funkcje szczególne wynikające ze specjalnego statusu ministra w określonej sferze
7. Centralne organy administracji państwowej

Konstytucja nie reguluje sytuacji centralnych organów administracji rządowej, a nawet nie widać w jej postanowieniach, iż takie organy istnieją. Tymczasem wyróżnia, choć nie kwalifikuje, dwie nowe kategorie organów centralnych:

1) centralne organy państwowe
2) centralne konstytucyjne organy państwa

Żadne z nich nie są centralnymi organami administracji państwowej oznacza to, że dotychczasowe ustalenia doktryny w tym względzie pozostają nienaruszone. Zwłaszcza, że zostały potwierdzone w zasadzie przez postanowienia ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów.
Centralne organy administracji nie wchodzą w skład Rządu, poza wyjątkami określonymi w ustawach. Na przykład z mocy prawa wchodzi w skład Rządu członek Komitetu Obrony Kraju- Minister Obrony Narodowej. Nie są też organami terenowymi, ponieważ ich właściwość miejscowa rozciąga się na obszar całego kraju.
Centralne organy administracji państwowej są tworzone w drodze aktów rangi ustawy, wyjątkowo aktem niższego rzędu. Tworzenie i znoszenie jest procesem ciągłym, toteż lista tych organów nie jest stała. Ich tworzenie nie ma bezpośrednich podstaw w Konstytucji. Dzisiaj natomiast ma podstawy w cytowanej ustawie z 1996 r. o Radzie Ministrów.
Organy te noszą nazwy sugerujące kolegialny skład tych organów, jednak zazwyczaj są organami monokratycznymi. Jeśli nazwa zawiera określenie urząd, mamy do czynienia z organem jednoosobowym (np. Wyższy Urząd Górniczy). Jest nim szef urzędu zwany prezesem lub dyrektorem; cały zaś urząd jest zespołem osób, danych mu d o pomocy w wykonywaniu zadań.
Jeśli organ nosi nazwę komitetu czy komisji, mamy do czynienia z organem kolegialnym. Przysługujące mu funkcje jednoosobowe pełni najczęściej jego przewodniczący.
Centralne organy powoływane są najczęściej przez Prezesa Rady Ministrów, ale np. członkowie Komitetu Obrony Kraju powoływani są przez Prezydenta. KOK’u nie możemy zaliczyć do rzędu tych organów administracji, z którym znajduje się Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Konstytucja w żadnym kontekście nie wspomina o istnieniu Komitetu Obrony Kraju, co oznacza, że KOK należy klasyfikować jako centralny organ administracji państwowej. Znaczną część zadań KOK wykonuje w zgodności z ustaleniami Rady Ministrów i w tym obszarze jest organem podległym. Komitet wydaje wytyczne i zalecenia oraz podejmuje uchwały.
Organami zwierzchnimi centralnych organów są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie; im tez przysługują uprawnienia nadzorcze. Minister do którego należy sprawowanie nadzoru nad określonym urzędem centralnym, przedstawia sprawy dotyczące tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów. Minister ten :
• składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu
• składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o powołanie odwołanie kierownika urzędu centralnego
• powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego
• wykonuje w stosunku do urzędu centralnego funkcje kontrolne
Kierownik urzędu centralnego to nic innego jak centralny organ administracji. Układ kompetencji tych organów podobny jest do układu kompetencji organów naczelnych, z tym że w sferze normotwórczej wydają one jedynie zarządzenia.
Centralne organy administracji są organami zwierzchnimi terytorialnych organów administracji, wraz z którymi tworzą tzw. Quasi-resorty. Organy w terenie to zazwyczaj organy rządowej administracji specjalnej ( np. urzędy celne), lub też terenowe organy rządowej administracji ogólnej. Niektóre z tych organów nie maja odpowiedników wśród organów terenowych.
Tak samo jak organy naczelne organy centralne mogą mieć swoje organy opiniodawczo-doradcze.
Oto aktualny wykaz centralnych organów:
A. Podległych Radzie Ministrów:
Komitet Obrony Kraju
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

B. Podległych Prezesowi Rady Ministrów:
Prezes Agencji do Spraw Inwestycji Zagranicznych
Prezes Agencji Rynku Rolnego
Prezes Głównego Urzędu Statystycznego
Prezes Głównego Urzędu Miar
Prezes Polskiej Agencji Prasowej
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego
Prezes Państwowej Agencji Atomistyki
Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Komisja Papierów Wartościowych
Szef Urzędu Ochrony Państwa
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych
Szef Służby Cywilnej
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i rozwoju Miasta
C. Podległych poszczególnym ministrom:
Ministrowie Edukacji Narodowej: Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, Ministrowie Obrony Narodowej: Szef Obrony Cywilnej Kraju
Ministrowie Pracy I polityki Socjalnej: Prezes Krajowego Urzędu Pracy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
Ministrowie Gospodarki: Prezes Urzędu Dozoru Technicznego,
Główny Inspektor Gospodarki Energetycznej
Prezes Generalnego Inspektoratu Celnego
Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej:
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Szef Centralnego Inspektoratu Gospodarki Nasiennej,
Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji:
Komendant Główny Policji
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej
Komendant Główny Straży Granicznej
Główny geodeta kraju
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego
Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej:
Główny Inspektor Sanitarny
Ministrowi Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa,
Główny Inspektor Ochrony Środowiska
Ministrowi Finansów
Prezes Głównego Urzędu Ceł
Prezes Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń